Årsregnskap, årsberetning og årsrapport

21

februar, 2023

Skrevet av Pål Einar Dietrichs, stipendiat ved Handelshøyskolen i Innlandet

Under juryarbeidet til fagprisen «Beste rød tråd» ble det benyttet svært mange kriterier. Noen av disse kriteriene kan være relevante å ha i bakhodet når kommunene nå skal i gang med å utarbeide sine årsrapporter. 

Som kjent må alle kommuner avgi et årsregnskap bestående av et driftsregnskap, investeringsregnskap, balanseregnskap, økonomiske oversikter og noteopplysninger. Fristen for å ferdigstille regnskapet og oversende dette til revisjon er 22. februar (tidligere 15. februar). Med dette er regnskapet for det siste året, isolert sett, å anse som formelt levert.

Deretter skal, innen 31. mars, Årsberetningen oversendes revisjonen – som en del av det samlede årsavslutningen. Her skal det redegjøres for kommunens økonomiske utvikling og stilling, den økonomiske handleevnen over tid, vesentlige beløpsmessige avvik mellom årsbudsjettet og årsregnskapet, vesentlige avvik fra kommunestyrets eller fylkestingets premisser for bruken av bevilgningene, virksomhetens måloppnåelse og andre ikke-økonomiske forhold som er av vesentlig betydning.

Videre skal det redegjøres for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å sikre en høy etisk standard, hva som er den faktiske tilstanden når det gjelder kjønnslikestilling og hva kommunen eller fylkeskommunen gjør for å oppfylle arbeidsgivers aktivitetsplikt. Revisjonen har en frist til 15. april på å gi sin revisjonsberetning.

Årsrapport eller årsmelding?

Det lov og forskrift pålegger en kommune å avlevere i februar og mars hvert år er med andre ord Årsregnskapet (de obligatoriske skjemaene §5-4, 5-5 og 5-6 samt signert balanse) og Årsberetningen. Hva disse to dokumentene skal inneholde er det, som vist ovenfor, tydelige formalkrav til.

Ser man imidlertid på det dokumentet som norske kommuner behandler politisk «senest seks måneder etter regnskapsårets slutt» (jf § 10, om Regnskapsfrister og behandling av årsregnskap og årsberetning), så ser man at de aller fleste kommuner legger et langt bredere innhold enn kommunelovens minimumskrav til grunn. I min verden betyr dette at både de folkevalgte og administrasjonen har større ambisjoner når det gjelder å beskrive kommunens mål og aktiviteter enn det lov og forskrift faktisk krever. Jeg velger å tenke at dette handler om ambisjoner knyttet til den helhetlige virksomhetsstyringen av kommunen.

Selv om lov og forskrift ikke lenger benytter disse begrepene, har den rapporten som Kommunestyret behandler innen 30. juni hvert år, som regel betegnelsen «Årsrapport» eller «Årsmelding». I fortsettelsen benytter jeg begrepet Årsrapport.

Den krevende røde tråden

Denne spalten har som et gjennomgående bakteppe «den røde tråden» i virksomhetsstyringen. Når juryen for Framsiktprisen «beste rød tråd», de to siste årene har undersøkt norske kommuner, om hvordan tre avgjørende dokumenter henger sammen; Kommuneplanens samfunnsdel (KPS) – Handlings- og økonomiplanen (HØP) og Årsrapporten (ÅR), så jakter vi på den indre sammenhengen mellom disse tre.

Men – så vet vi at særlig koblingen mellom kommuneplanens samfunnsdelen (KPS) og handlings- og økonomiplanen (HØP) kan være utfordrende for mange, blant annet fordi samfunnsdelen kan ligge mange år bakover i tid.

Samfunnsplanen – et reelt styringsverktøy?

Alle kommuner er som kjent pålagt å legge frem en planstrategi, for politisk behandling, i løpet av det første året inn i ny kommunestyreperiode. Her har politikerne muligheten til å revidere den foreliggende kommuneplanens samfunnsdel. Ideelt sett skulle en da ha benyttet denne muligheten til å gjennomgå både målene og målstrukturen, slik at samfunnsdelen ble et reelt lokalpolitisk styringsverktøy. Som både tar opp i seg de lange linjene for kommunens utvikling og samtidig fokuserer på satsinger for valgperioden som det nye kommunestyret ønsker å prioritere.

Men praksis synes å være at det i liten grad skjer større revisjoner og endringer i samfunnsdelen. Blant annet grunnet de tunge prosess- og dokumentasjonskravene som plan- og bygningsloven setter til eventuelle endringer av samfunnsdelen, noe som vanskeliggjør effektive prosesser for eventuelle endringer i denne ved oppstarten av en ny valgperiode.

Dette medfører at samfunnsdelen mister mye av sin kraft som et reelt styringsverktøy. Derved ender de fleste kommuner opp med at det er handlings- og økonomiplanen som blir det reelle styringsdokumentet. Enkelte kommuner løser utfordringen med koblingen til samfunnsdelen ved å innpasse planstrategien, hvert år, som en del av handlings- og økonomiplanen. Utarbeidelsen av planstrategien følger derved økonomiplanprosessen. Kommunen har med et slikt grep gjort vurdering av planbehovet til en årlig prosess.

Debatten om samfunnsdelens plass i styringen av en kommune er imidlertid en lengre historie. Den kan vi ikke ta her, men for ytterligere fordypning og analyse av problemstillingen anbefales Asplan Viaks rapport «Ny agenda for kommuneplanens samfunnsdel» (2022).

Poenget i dette innlegget begrenses til å antyde at det, i hvert fall på kort sikt, først og fremst er koblingen mellom Handlings- og økonomiplanen og årsrapporten som er det de fleste kommuner vil kunne jobbe systematisk med.

Sammenhengen med beste økonomiplan

Framsikt deler også ut en pris for beste økonomiplan. Denne har noen overlappende kriterier med «beste røde tråd i virksomhetsstyring». Noen eksempler på overlappende kriterier er:

  • Beskrives sammenhengen mellom overordnede planer og økonomiplan?
  • Hentes satsingsområder og/eller mål fra overordnede planer?
  • Operasjonaliseres målene fra de overordnede planene?
  • Er tiltak for å nå målene synliggjort?
  • Skjer det en delegering av målene i økonomiplanen?
  • Beskrives befolkningsutviklingen?
  • Beskrives effekter knyttet til befolkningsutviklingen på investeringsbehov og drift?

De overlappende kriteriene mellom «beste røde tråd» i virksomhetsstyringen og beste Økonomiplan illustrerer et poeng som man er opptatt av innen forskningen om virksomhetsstyring; økonomi- og virksomhetsstyring henger tett sammen. Å snakke om helhetlig virksomhetsstyring, uten samtidig å arbeide svært målbevisst med økonomisk styring, er ikke mulig.

Noen bærebjelker for den røde tråden mellom Handlings- og økonomiplanen og Årsrapporten

I tillegg til det som er beskrevet ovenfor, så er det – sett fra et virksomhetsstyringsståsted, noen bærebjelker knyttet til skrivingen av årsrapporten som jeg tenker er viktig:

  • At kommunen er nøye med å beskrive nåsituasjonen og utfordringene – ikke bare generelt, men også knyttet opp imot målstrukturen i handlings- og økonomiplanen (satsingsområdene og hovedmålene, eventuelt også delmålene)
  • At kommunen klarer å lage en god struktur på koblingen mellom de angitte satsingsområdene og de hovedmålene som kommunen har besluttet er en krevende men nødvendig øvelse. En god del kommuner lager en målstruktur der mange målbegreper (som «innsatsområdene», «fokusområder», «satsingsområder» og «utviklingsmål») synes å delvis overlappe hverandre og delvis opptre i konkurranse med hverandre. Dette gjør det krevende å følge målstrukturlogikken gjennom hele virksomheten.

Spørsmålet er også hvor mange nivåer av mål det er klokt ha? Utfordringen med mange «paraplybegreper» i en målstruktur er at denne kan fremstå som flerdimensjonal. En flerdimensjonal målstruktur på «konsernnivå» vil medføre en nærmest eksponentiell vekst i kompleksitet desto lengre man beveger seg nedover i organisasjonshierarkiet. Kanskje holder det å kun ha ett nivå over «hovedmål». Om dette ene nivået over hovedmål betegnes som «innsatsområdene», «fokusområder», «satsingsområder» og «utviklingsmål», er ikke avgjørende.

 

  • Mange kommuner ønsker å synliggjøre FN17 i sin målstruktur. En mulig knytning mellom for eksempel «satsingsområder» og FN17 kan gjøres som en «bakgrunns jobb» fra «sentralt nivå» (eksempelvis staben). På denne måten kan man unngå at målstrukturen blir veldig lang og/eller bred.
  • At målstrukturen er (lett) forståelig og fremstår som logisk. Rekkefølgen på begrepene betyr blant annet noe. Dersom kommunen for eksempel legger opp en struktur med «hovedmål» øverst, og deretter beskriver «satsingsområder» eller «innsatsområder» på nivået under, så oppstår det lett forvirring.
  • Herunder kommer også diskusjonen om hva man legger i begrepet «strategi». Dersom dette omhandler noe mer/annet enn «slik gjør vi det», så oppstår det lett en forvirring om hva som menes. For eksempel er det noen kommuner som benytter begrepet «strategiske hovedsatsinger». Strengt tatt kombinerer man her to begreper som bør skilles ifra hverandre. Mere generelt, på tvers av privat og offentlig sektor, så er det en del virksomheter som benytter begrepet «strategisk» for å signalisere at noe er «viktig» og/eller at dette handler om mål som står over de øvrige målene. I begge tilfeller er det min erfaring at denne typen «sammenkoblede» styringsbegreper fort kan skape forvirring i en mål- og resultatstyringsstruktur.
  • Det er også noe forvirrende, når noen kommuner snakker om at strategier kun handler om å angi retning. Dette er ikke feil, men retning kan fort sammenliknet med hovedmål og delmål, og gir da ikke noe tydelig skille på begrepene.
  • De kommunene som gjør dette «best», gjør et tydelig skille mellom: Mål («hvor skal vi?») – Strategier («hvordan kommer vi oss dit?» / «veien til målet?») – Resultat («hvordan gikk det?» / «hvordan går det?»)
  • Å beskrive sammenhengen mellom plansystemet og styringssystemet er et område mange kommuner sliter med. Og det er det gode grunner for. Det å fremstille et samlet virksomhetsstyringssystem er ikke noe som skjer over natten. Som kjent består virksomhetsstyring av en «pakke», og denne pakken vil det ta flere år å bygge opp. Og det er heller ingen fasitsvar. Det er ikke slik at «one size fits all». Styringssystemene må tilpasses de rammebetingelsene og den aktuelle situasjonen den enkelte kommunen står overfor. Og – det er mye identitet og kultur knyttet til hvordan en virksomhet legger opp sitt plan- og styringssystem. Det som én virksomhet synes fungerer svært godt for dem, er ikke det samme som en annen virksomhet ser for seg å benytte. Dessuten – dette er en «never ending story» – man vil aldri kunne si «we have arrived». Virksomhetsstyring er noe man må jobbe med kontinuerlig. Eller som en kommunedirektør uttrykte det – dersom jeg ikke kontinuerlig skal jobbe med helhetlig virksomhetsstyring, hva skal jeg da jobbe med?
  • Målstrukturen må, når man skal operasjonalisere denne, knyttes opp til en organisatorisk ansvarsstruktur. Det synes å være to tydelige alternative veier som norske kommuner velger a) Man følger en tjenesteområdeinndeling eller b) man følger den politiske utvalgsinndelingen (ja, det er også noen kommuner som forsøker seg på begge deler). Uansatt valg av organisatorisk oppfølgingsstruktur, det er avgjørende viktig at kommunen viser tydelig – og er konsistente – på hvorvidt de beskriver og følger opp målstrukturen sin på tjenesteområdene eller på de politiske utvalgsområdene – tvers gjennom alle plan-, styrings- og rapporteringsdokumentene. I noen tilfeller oppstår det en forvirring, der kommunene bytter prinsipp underveis gjennom KPS-HØP-ÅR. Da blir det, i tilfelle, svært krevende å se den røde tråden. Generelt ser det ut som om de kommunene som velger å styre og rapportere kun på utvalgsnivå (ikke tjenesteområdenivå), møter på utfordringer med å få til en god rapportering. Dersom utvalgsstrukturen er identisk med linjeorganisasjonsstrukturen (les: tjenesteområdene) så går det bra, men i de fleste tilfeller har man jo bevisst lagt opp til at utvalgsstrukturen skal gå på tvers av tjeneste-/linjeorganisasjonen for å sikre tverrfaglighet. Men da får man også tilsvarende utfordringer med rapporteringen i etterkant, blant annet fordi rapporteringsstrukturen (eksempelvis kontoplanen og ressursstyringen) er lagt opp primært etter linjeorganisasjonsstrukturen
  • At kommunene, i sin årsrapport, også viser til de konkrete handlingene/tiltakene som de har gjennomført for å følge opp den beskrevne målstrukturen. En del kommuner mangler tiltaksbeskrivelser, noe som gjør det vanskelig for leseren å se hva som faktisk er gjennomført.
  • At kommunen også har verdi- og kulturstyring som en viktig del av virksomhetsstyring. Skal man låne øret til privat sektor, så er det et stort fokus rettet inn imot kulturdelen («styring» gjennom visjon, verdigrunnlag, normer, holdninger, service- og brukerorientering, etisk bevissthet mv). Dette er kanskje det området av et styringssystem som krever mest kontinuerlig innsats – over lang, lang tid. Og som også gir en svært høy «payback». Derfor bør systematikken knyttet denne delen av den helhetlige virksomhetsstyringen være tydelig på kartet for en kommune.
  • At kommunen har lagt arbeid i å beskrive forholdsvis grundig hva det er de har hatt søkelyset på og hvilke innsatser og resultater som er oppnådd – på en måte som gjør at politikere og innbyggere faktisk kan sette seg ordentlig inn i hva som er gjort, sammenliknet det som var planene. En del kommuner er kun på overskriftsnivå og/eller stikkordsnivå, noe som gjør det vanskelig å følge sakene. De viktigste temaområdene bør beskrivelser forholdsvis grundig.
  • At kommunen visualiserer en del av sine måter å beskrive styringen på er til stor hjelp for folkevalgte, administrasjonen selv og innbyggerne. Styringssystemer er ikke noe som alle intuitivt opplever som enkelt forståelig. Gode styringssystemer handler i stor grad også om å ha en god pedagogikk i fremstillingen av dem.
  • At kommunene treffer med gode hovedoverskrifter og underoverskrifter – at disse treffer både med å skape oppmerksomhet/nysgjerrighet og at de treffer godt med det som beskrives i teksten under.
  • Gode investeringsplaner som viser hvilke år hovedinvesteringer vil bli/planlegges gjennomført. Noen beskriver en tydelig rekkefølgeutvikling av de ulike delene/geografiske lokasjonene av kommunen. Det fremstår som svært bra når slike investeringsplaner fremstilles visuelt, gjerne i form av karttegninger.
  • Verbalvedtakene er viktige i styringssammenheng. Oppfølgingen av disse bør fremkomme tydelig i Årsrapporten.
  • Det bør ikke være nødvendig å måtte lese gjennom både KPS-HØP og Årsrapporten, for å kunne danne seg et bilde av hvordan kommuneledelsen driver sin samlede virksomhetsstyring. De beste beskriver sitt virksomhetsstyringssystem grundig – både i Handlings- og økonomiplanen og i Årsrapporten. Når man leser Årsrapporten, får man den hele og fulle beskrivelsen, man trenger ikke å bla seg tilbake til KPS og/eller HØP.
  • For de kommunene som har ambisjoner knyttet til helhetlig virksomhetsstyring – så er språk avgjørende viktig. «Ord og begreper» knyttet til plan- og styringssystemet kan knapt forklares ofte nok. Stadig flere kommuner innfører et «virksomhetsstyringsspråk». Det er hverken gitt at alle forstår dette språket, ei heller at man legger de samme definisjonene til grunn for de ulike begrepene.

Krevende, men verdt innsatsen

Har man ambisjoner om å forbedre den helhetlige virksomhetsstyringen, så er det mange elementer som skal på plass. Virksomhetsstyring er summen av de strukturene, prosessene og verktøyene som brukes for å styre aktivitetene, ressursene og risikoeksponering i en virksomhet. Eller en kortere versjon av det samme – virksomhetsstyring handler om de aktivitetene som utføres for å styre gjennomføringen av strategiene på en best mulig måte.

Det er lett å sitte på utsiden å peke på hvordan den ideelle verdenen kan se ut. Det er langt mere krevende å ha ansvar og arbeide innenfor en enormt kompleks virksomhet som en kommune er, med en hverdag preget av svært mange (og ofte delvis motstridende) målsettinger, forventninger, krav og hensyn som skal ivaretas – fra et utall av interessenter.

Uansett, det å jobbe systematisk med egen virksomhetsstyring må aldri bli en tilleggsbyrde for en kommune, snarere skal en systematisk jobbing med egen virksomhetsstyring bidra til at hverdagen både forbedres og forenkles for alle parter. En mulig motivasjon i dette er at jobbingen med å bedre virksomhetsstyringen aldri er bortkastet innsats. Jeg tror alle ledere og medarbeidere er interessert i å arbeide i en kommune som både er effektiv (gjør de rette tingene) og produktiv (gjør tingene riktig).

Pål Einar Dietrichs, PhD-stipendiat innen virksomhetsstyring ved Handelshøgskolen Innlandet (HINN)
Pål Einar Dietrichs, PhD-stipendiat innen virksomhetsstyring ved Handelshøgskolen Innlandet (HINN)

Pål Einar Dietrichs:

Pål Einar Dietrichs er stipendiat ved Handelshøyskolen i Innlandet. Han forsker på virksomhetsstyring i norske kommuner.

Dietrichs vil fremover skrive om dette temaet for Framsikt, i form av aktuelle bøker og artikler om emnet. Dietrichs vil ha en ren fag- og forskningsmessig tilnærming og dermed en uavhengig rolle i forhold til Framsikt og de applikasjonene som tilbys gjennom selskapet. 

 

Meld deg på vårt nyhetsbrev


 

 

Meld deg på vårt nyhetsbrev


 

Flere nyheter

Hvem har Norges beste handlings- og økonomiplan?

Fagprisen for beste handlings- og økonomiplan deles ut under Framsiktkonferansen. Dette er en pris som ser på det økonomiske handlingsrommet, hvordan overordnede planer følges opp og om handlings- og økonomiplanen vurderes som et godt styringsverktøy for de folkevalgte.

Share This
X