Budsjettets plass i virksomhetsstyringen

Organisatorisk kontroll

Som figuren viser, den samlede «styringen», som gir «organisasjonskontroll» som resultat, skjer fra tre ståsteder: fra et admistrativt-, fra et sosialt- og fra et individuelt ståsted. Videre viser figuren at disse tre styringsståstedene påvirker hverandre gjensidig.

Boken ble skrevet før de store rammeverkene som benyttes innenfor den «moderne» virksomhetsstyringslitteraturen kom, men bokens innhold er like aktuell i dag for de som ønsker å lære mer om temaet virksomhetsstyring. Begrepet virksomhetsstyring ble ikke benyttet i 1974, men i dag ville vi nok benyttet dette begrepet om Hopwood sin modell.

Ifølge Hopwood kan man aldri oppnå kontroll over komplekse organisasjoner, i uforutsigbare omgivelser, ved å benytte administrative kontroller alene. Om mål og planer skal oppfylles, så må disse bli forsterket, akseptert og handlet etter. De må, direkte eller indirekte, bli målene og planene for ledere og medarbeidere, heller enn at de er målene og planene for virksomheten. De må fungere som individuelle- og sosiale styringsmekanismer, heller enn som upersonlige administrative systemer. Ifølge Hopwood, må de administrative kontrollene forbli nesten naivt enkle sammenliknet med den kompleksiteten av oppgaver de er designet for å kontrollere¹.

Uansett hvilken rolle de ulike virkemidlene spiller, så avhenger den endelige effekten av planer, budsjetter og finansielle prestasjonsmålinger, av hvilken påvirkning disse har på den sosiale kontrollen og selvkontrollen til individuelle ledere og medarbeidere. Ingen «styringspraksiser» kan bli sett på som teknisk isolerte. Alle «praksisers» effektivitet avhenger av å smelte sammen teknisk- og adferdsmessig innsikt. Mange tilsynelatende ideelle løsninger på organisatoriske utfordringer, har ifølge Hopwood, vært ineffektive fordi de har møtt motstand fra de menneskene som skulle implementere disse.

En av de sentrale «praksisene», som Hopwood beskriver innenfor området «administrative kontroller», handler om budsjettet. Det vi kanskje ikke reflekterer like mye over i hverdagen, er hvilke funksjoner et budsjett kan ha eller faktisk har i den virksomheten vi jobber.

Hva er et budsjett?

Først kan vi starte med spørsmålet om en rangering av de planene en virksomhet har. Hvilket er det viktigste plan- og styringsdokumentet? Ser man til forskningen, innenfor virksomhetsstyring, er svaret budsjettet. Uten en form for økonomisk planlegging og styring kan ingen virksomhet overleve på sikt. Ingen annen plan kan kompensere for et dårlig gjennomarbeidet budsjettdokument. Et budsjett handler om å styre i forkant, om å ta beslutninger for fremtiden. Internasjonalt gjerne betegnet som et «feed-forward» system.

Budsjettet har i seg alle delene av styringssløyfen («PUFF»: planlegge – utføre – følge opp – forbedre). Virksomhetsstyringslitteraturen handler blant annet om hvordan selve budsjettprosessen gjennomføres; top-down, versus bottom-up versus en kombinasjonsprosess. Det handler om hvor ambisiøse budsjettmål som settes. Det er en stor mengde litteratur på såkalte «budget games», der ledere, på alle nivåer, forsøker å oppnå et budsjett som øker deres mulighet for å lykkes med de budsjettmålene som blir satt. Særlig benyttes det mye ressurser på denne typen aktiviteter, nedover i organisasjonen, dersom budsjettprosessen bærer mye preg av top-down styring og urimelig krevende mål som forventes oppnådd.

Videre handler virksomhetsstyringslitteraturen, inn imot budsjettstyringen, om hvordan man skal forsøke å begrense dysfunksjonell adferd blant de budsjettansvarlige enhetene. Lykkes man ikke med å oppnå et eierforhold til budsjettet hos ansvarlige lederne og medarbeiderne, så vil det oppstå store transaksjonskostnader. Kostnadene, både for den styrende og den som blir styrt, ved «kontinuerlig» avviksinngripen gjennom året, blir store.

En målsetting er å øke budsjettansvarliges følelse av forpliktelse og å skape en positiv holdning til budsjettet. For å oppnå dette kreves det høy bevissthet både på innholdet i budsjettet og veien frem dit.

Budsjettets mange mulige roller

Budsjettet er en forutsetningstung konstruksjon med stor usikkerhet. Det handler om å ta hensyn til både makroøkonomiske forhold, utviklingstrekk, tilganger og priser på innsatsfaktorer og øvrige rammebetingelser. Et viktig tema innen budsjettlitteraturen handler blant annet om å avklare sammenhengen mellom mål, planer og budsjetter.

Noen forskere hevder at budsjettet ikke er ment som en rettesnor for operative beslutninger, ei heller at det er en benchmarking for å måle ytelse. Like lite som hensikten med ledelse er budsjettoppnåelse, ifølge disse. Budsjettets hensikt blir dermed, dels å anskueliggjøre hva som skal til dersom visse mål skal nås, og dels å teste hvorvidt planer og tiltak er egnet til å sikre måloppnåelse. Skal ambisiøse mål nås i et budsjett krever dette at ambisiøse planer settes ut i livet.

Er det mulig å oppfylle alle 10 formålene?

Hvor ambisiøse man skal være, handler dermed om hvor store krav og hvor stor tiltro man har til organisasjonens implementeringsvilje og -evne.

Legger man en slik tenkning til grunn vil man i prinsippet kunne operere med flere budsjetter; et mest sannsynlig budsjett, et konservativt budsjett og et optimistisk budsjett. Denne måten å tenke på, innebærer at god budsjettering forutsetter at en kaster et hardt blikk på planene med hensyn på implementerbarheten av disse. Budsjetteringen har til hensikt å gjøre planer og mål innbyrdes samstemte. I dette tankesettet er logikken at ettersom planene er usikre, så blir også budsjettet usikkert. Med andre ord må man lage ulike versjoner av budsjettet.

Det er selvsagt fristende å hake av for alle 10 formålene et budsjett kan oppfylle. Dersom dette er mulig, så har man veldig mange av de delelementene man trenger innenfor virksomhetsstyring i ett og samme «verktøy». Ingen forskere hevder imidlertid at dette er realistisk.

Målsettingsdokument eller prognose?

Ett viktig hovedskille handler blant annet på hvorvidt man skal kunne benytte budsjettet som et målsettingsdokument eller en prognose? Et ståsted er å ta utgangspunkt i at budsjettet er et uttrykk for de finansielle konsekvensene dersom virksomheten gjennomfører definerte planer. Underordningsordet dersom er her viktig: Budsjettet er en forutsetningstung konstruksjon med stor usikkerhet. Forutsetningene som legges til grunn i budsjettet, vil ifølge denne tankemåten, måtte være de samme som legges til grunn i planene. Ambisiøse mål i et budsjett krever underliggende ambisiøse planer. Med et utgangspunkt om at et mål er en tallfestet score på en måleparameter, der denne scoren gir uttrykk for en ønsket tilstand, så blir konklusjonen på dette tankesettet, at budsjettet ikke er å definere som et mål. Fordi målene ligger i de forutgående planene. Budsjettet gjør ikke noe annet enn å speile disse planene. Slik sett kan en hevde at budsjettet også representerer en prognose.

Et alternativt tankesett er å si at budsjettet er et målsettingsdokument. Ser man de to «skolene» opp imot hverandre, kan dette på den ene siden oppfattes som semantikk, men det kan også oppfattes som en reelt forskjellig måte å drive virksomhetsstyringen på. Den ene «skolen» representerer en tanke der kraften først og fremst settes inn på å lage planer som inneholder alle forutsetninger, analyser og målambisjoner. I dette tilfellet skal budsjettet representere et «blueprint» av planene, beskrevet med tall (inntekter, kostnader og investeringer). Derved kan også budsjettet likestilles med en prognose. Budsjettet representerer, i dette tilfellet, det som mest sannsynlig vil skje fremover. Bevegelsen går fra plan til budsjett. I den grad det skulle bli nødvendig å foreta endringer gjennom budsjettåret, så er det planene som endres. Budsjettendringene følger som en konsekvens av endringene av planene.

Det er imidlertid fullt mulig og svært vanlig å styre den motsatte veien. For 25 år siden fikk Norge en forsvarssjef som het Sigurd Frisvold. Da han tiltrådte stillingen, var en av hans første omlegginger i virksomhetsstyringen å si: den vanlige måten å styre Forsvaret på har vært å ta utgangspunkt i planene og fortelle politikerne hva dette vil koste. Erfaringene har vist oss at gapet mellom planene våre og budsjettrammene har vært store. Fra nå av skal vi styre gjennom å ta utgangspunkt i de budsjettrammene som Forvaret mottar, gjøre våre analyser, og deretter fortelle politikerne hvilken forsvarsevne vi får for denne pengesekken. Til alle ledere som klaget over manglende budsjettildelinger svarte Forsvarssjefen: jeg er ikke interessert i å høre hva du mangler, jeg vil vite hva det er du får til med de pengene du har fått tildelt.

Med en slik tilnærming får man en annen styringsform enn i det første alternativet: Budsjettet får en avgjørende viktig målstyringsfunksjon. Mens det er underliggende strategiske planer som har lagt grunnlaget for budsjettet, så har likevel budsjettet en mer selvstendig, strategisk rolle enn under «skoleretning 1». Budsjettet er det som styrer oppfyllelsen av de underliggende planene. Dette betyr at man er innforstått med at planene, uansett hvor godt de er fundamentert i et kunnskapsgrunnlag ved oppstarten av virksomhetsåret, likevel må betraktes som dynamiske. De må endres etter hvert som budsjettforutsetningen endres. Når man styrer på denne måten, får prognosen en viktig funksjon.

En prognose skiller seg fra et mål ved at den ikke reflekterer en ønsket tilstand eller en ønsket utvikling, den beskriver kun den sannsynlige utviklingen. En prognose skal være en brutalt ærlig vurdering av hvordan utviklingen vil forløpe, gitt det man vet på ethvert tidspunkt gjennom virksomhetsåret. Det finnes ikke ønskverdige eller ikke-ønskverdige prognoser, bare kvalitativt gode eller kvalitativt dårlige prognoser. En prognose kan være god selv om vi ikke liker den utviklingen den beskriver og den kan være dårlig selv om den beskriver en ønskverdig utvikling. En prognose er ikke noe som det forhandles om. Prognosen tas til etterretning på ethvert nivå av organisasjonen. Å oppnå en prognose skal ikke utløse noen form for belønning. Prognosen viser bare hva det vi forventer at skal skje – når alle kjente faktorer er tatt i betraktning.

Avvik

En økonomisjef i en av våre kommuner (og som er svært opptatt av virksomhetsstyring) sier at avvik er vår «beste venn». Det er avvikene vi lærer av sier vedkommende. Denne økonomisjefen er lite glad i budsjettjusteringer gjennom året. Dette er en argumentasjon som resonerer godt ihht «skoleretning 2» Svaret på å oppnå økt kunnskap om forholdet mellom aktiviteter og ressursbruk kommer ikke som en følge av mange budsjettjusteringer gjennom året. Da vil sannsynligvis budsjettet treffe godt i forhold til årsresultatet. Men – basert på en helt annen sammenheng mellom aktiviteter og ressursbruk enn det man la til grunn i planprosessen ved inngangen til budsjettåret.

Det man styringsmessig, ideelt sett skal gjøre (ifølge «skoleretning 2») er å benytte seg av koblingen mellom budsjett- og prognosestyring gjennom året. Man endrer ikke på budsjettet (eventuelt kun justert for tekniske endringer). Budsjettet blir liggende fast for å beholde eierskapet til de målene, med tilhørende ressursbruk, som man ble enige om ved inngangen til året. Prognosetall opprettes itillegg, for å gi informasjon til beslutningstakerne om det som mest sannsynlig vil skje for resten av året. Ved å gjøre dette skillet mellom budsjettstyringen og prognosestyringen, blir budsjettet stående som et målsettings-, styrings- og læringsdokument.

Budsjettendringer

KDD har gitt en fortolkning av spørsmålet om budsjettendringer etter Kommunelovens § 14-5, og deres vurderinger tilsier kanskje at det er urealistisk å ikke gjøre budsjettjusteringer gjennom året. Sett fra «skoleretning 2», så kan man like fullt hevde at KDD synes å være opptatt av at budsjettet skal oppfylle en styringsfunksjon, og for å ikke utvanne denne rollen, kan man hevde at det opprinnelige budsjettet ikke bør endres for mye eller for ofte gjennom virksomhetsåret. Samtidig er KDD opptatt av å oppfylle de folkevalgtes informasjonsbehov.

Et «blandingsprinsipp» (mellom styringshensynet og informasjonshensynet) kunne vært at kommunestyret kun justerer budsjettet «når det er nødvendig for å oppfylle lovens krav om realisme og balanse» (jf KL § 14-5), men at dette prinsippet bør praktiseres strengt. Dette for ikke å miste budsjettets målsetting-, styrings- og læringsfunksjon. Dersom kommunen er i en situasjon der det er nødvendig å gjennomføre større omstillinger, kan dette være et ekstra argument for ikke å justere det opprinnelige budsjettet mer enn strengt nødvendig. Budsjettet vil i denne sammenhengen kunne være ett av de sterkeste endringsverktøyene man har. Med en streng fortolkning av KL § 14-5, vil dette kunne legge til rette for prognosestyring gjennom året. Med den følge at det ikke gjøres større endringer på det opprinnelige budsjettet, utover det tilfellet at man endrer årsbudsjettet «når utviklingen i inntekter og utgifter tilsier at endringer er nødvendig for å ha et realistisk budsjett i balanse, for eksempel ved en vesentlig svikt i inntektene eller vesentlige utgiftsøkninger» (jf KL § 14-5).

I styringssammenheng ville dette siste betydd uforutsette inntekter eller utgifter, en form for en ekstraordinær situasjon (selv om mange nok vil argumentere for at dette er en «normalsituasjon» for en kommune). Uansett – større og/eller mange justeringer av det opprinnelige budsjettet, løpende gjennom virksomhetsåret, vil svekke budsjettet som et mulig målsetting-, styrings- og læringsverktøy.

Relevant for norske kommuner?

Så er spørsmålet, er dette relevante problemstillinger for norske kommuner?

De fleste forskere, innen økonomi- og virksomhetsstyring, gjør et skille mellom strategiske planer og budsjetter. De legger vekt på at den viktigste jobben gjøres i å utarbeide nøye gjennomtenkte strategiske planer. Deretter knytter økonomene penger til disse planene (inntekter, kostnader og investeringer). Budsjettet er svært viktig, men er «kun» en følgekonsekvens av at det ligger grundige strategiske planer i bunn.

Ser man til kommunesektoren, får man et litt annet bilde. Ettersom det er lovregulert at kommuneplanens samfunnsdel skal inneholde en handlingsdel og at økonomiplanen kan inngå i eller utgjøre handlingsdelen etter plan- og bygningsloven § 11-1 (jf KL § 14-4), så synes de fleste kommuner å ha etablert denne koblingen mellom plandelen og budsjettdelen i en «Handlingsplan» eller en «Handlings- og økonomiplan» (HØP). Styringsmessig fremstår dette som veldig klokt, ved at Økonomiplanen bygger på – og viser, operasjonalisert, hvordan satsingsområder og mål i samfunnsdelen følges opp.

For egen del, med forholdsvis kort fartstid inn imot kommunesektoren, er det fascinerende å se hvor systematisk svært mange kommuner arbeider med sine handlings- og økonomiplaner. En side av dette er hvordan dette «samledokumentet» har utviklet seg, bare på få år, fra tidligere å nesten utelukkende handle om tall, til at man i dag ser svært balanserte dokumenter, der «tekstdelen» (handlingsplanen) og «talldelen» (økonomiplanen) utgjør ca 50% av hver.

Det som videre gjør HØP-en svært interessant er måten flere og flere kommuner bygger opp dette dokumentet på, ved først å beskrive de store utfordringene kommunen står overfor på kort, mellomlang og lang sikt. For deretter å tegne opp en måltavle, der man først ser på de store tjenesteoverbyggende målsettingene (gjerne benevnt som «innsatsområder» eller «satsingsområder» eller «fokusområder» eller «utviklingsmål»), for deretter å bevege seg nedover mot hovedmål og delmål, med tilhørende resultatindikatorer.

Det som videre er interessant for oss, som i forbindelse med «beste røde tråd» har studert mange HØP dokumenter de siste årene, er hvordan flere og flere kommuner utvikler sin styringspraksis, ved å knytte målene stadig bedre opp til en organisasjonsstruktur. Altså en ansvarsstruktur. Denne koblingen, mellom et målhierarki og et organisasjonshierarki, legger grunnlaget for å kunne operasjonalisere målene helt ut i «ytterste ledd», hvilket vil si at man kan styre på virksomhetsplaner. Min oppfatning er at de fleste norske kommuner, enten har tatt i bruk virksomhetsplaner, eller er i ferd med å innføre disse.

Også kan man selvsagt spørre seg, er det så viktig at man benytter seg av virksomhetsplaner? Ser man til forskningen innenfor virksomhetsstyring er svaret et ganske éntydig ja! Dette knyttes opp til flere svært sentrale temaer. Særlig handler det om muligheten for å delegere mål og ressursrammer så langt ut i virksomheten som mulig/hensiktsmessig. For å kunne gjøre dette trenger man å opprette økonomiske ansvarsenheter. Har man definert en økonomisk ansvarsenhet, så har man også definert denne enheten klart inn i hvordan denne, gjennom egen resultatoppnåelse, bidrar til virksomhetens samlede mål. Jo større virksomheten er, desto viktigere blir det å delegere økonomi- og virksomhetsstyringen ut til de operative enhetene.

Er det viktig å bedrive resultatstyring? Igjen, fra forskningen er det en stor mengde av «bevis» på at godt utformede målsettinger forbedrer prestasjoner. Internasjonalt er det gjennomført mer enn 1.000 akademiske eksperimenter på effekten av å sette mål, og over 90% av disse studiene viser en positiv samvariasjon mellom det å sette mål og det å forbedre resultater. I de tilfellene der ansatte har mål som er klare og forståelige, utfordrende men oppnåelige, så vil disse prestere bedre enn dersom de samme personene får beskjed om å «gjøre så godt de kan».

Tilbake til HØP-en. Når man, fra et forskningsståsted, med et «kritisk blikk» leser gjennom dette dokumentet, så er det viktig å understreke at HØP-en er et ganske så unikt styringsdokument, også sammenliknet med «alle» andre bransjer og sektorer. For de kommunene som har kommet langt med sine HØP-er (og det er det stadig flere som har gjort), så beskriver HØP-en hel styringssløyfe («PUFF»). Til denne styringssløyfen er det koblet på ressurser. Dette betyr at man strengt tatt kun trenger å lese én plan fra en norsk kommune; HØP-en.

Så kan denne historien nyanseres ved å si at det ligger en rekke kommunedelplaner og/eller temaplaner til grunn for HØP-en. Men igjen, måten veldig mange norske kommuner jobber systematisk med å benytte denne typen planer (Kommunedelplaner og/eller temaplaner), som sammenkoblingsdokumenter mellom Kommuneplanens samfunnsdel og HØP-en, er fascinerende å se. På en systematisk måte henter man ut de viktigste strategiene («gjøringene») fra disse «koblingsplanene» og eksporterer dem inn i HØP-en. Så igjen: den sammendratte planen, med tilhørende påkoblede ressurser, finnes ett sted; i HØP-en. Når en i tillegg hører at tunge planmiljøer diskuterer (og ofte anbefaler) kommunene å legge planstrategien inn som en del av HØP-en, så må det være lov å gi honnør for svært god helhetlig tenkning². Denne måten å tenke planstyring og økonomisk styring, i sammenheng, fremstår som det beste grunnlaget for å styrke virksomhetsstyringen i norske kommuner.

Kritikk av budsjettet

Mange store virksomheter, som eksempelvis Svenske Handelsbanken, Equinor og Telenor trekkes frem som eksempler på foretak som har kuttet budsjettene sine, og heller satset på det som benevner som «Beyond budgeting» filosofien. Hvorvidt disse selskapene faktisk har kuttet helt ut tradisjonelle budsjetter kan nok diskuteres. Det som imidlertid ikke er tilfelle, er at disse selskapene bekjenner seg til en antistyringsfilosofi. I den grad de har kuttet/redusert på bruken av tradisjonelle budsjetter, så er disse erstattet av et helt batteri av andre styringsmekanismer. Dette handler særlig om bruken av benchmarking og rullerende prognoser, styring gjennom bruken av kritiske suksessfaktorer og resultatindikatorer, og generelt bruken av en rekke ikke-finansielle målsettinger (i tillegg til finansielle målsettinger).

Det er skrevet mange artikler om Beyond budgeting bevegelsen (BB). I den internasjonale litteraturen handler mange av de tyngste casene innen BB nettopp om nordiske selskapet, slik som Svenske Handelsbanken, Equinor og Telenor. Selv om det legges til grunn en rekke fornuftige prinsipper, koblet til strategi og (endrings)ledelse, så er det mange forutsetninger som skal ligge til grunn for at BB skal være fullt ut realistisk å benytte som den overordnede styringsfilosofien for en virksomhet. Et lite paradoks i denne sammenhengen er at, til tross for mange kritiske innvendinger til det tradisjonelle budsjettet, så har BB-bevegelsen også økt bevisstheten om verdien av de tradisjonelle budsjettene blant forskerne. Få eller ingen forskere konkluder med at tradisjonelle budsjetter bør elimineres. Det er derfor ikke et spørsmål om for eller imot tradisjonell budsjettering versus BB (eller «dynamisk styring» eller «smidig virksomhetsstyring» som denne retningen ofte benevnes), men heller et spørsmål om forutsetninger, styringsgevinst og styringskostnader ved bruken av de ulike styringspraksisene.

At BB skal være et realistisk alternativ til tradisjonelle budsjetter, for norske kommuner, er nok svært tvilsomt. Det som likevel er verdt å merke ser er at BB har en rekke styringspraksiser, som kan være relevante for norske kommuner (og der flere av disse allerede benyttes av mange kommuner allerede, uten at man derved har satt merkelappen «BB» på disse praksisene).

Finnes det en universelt gyldig budsjettprosess som minimerer tidsbruk og maksimerer relevans? Ifølge forskerne er svaret nei! Igjen, her finnes det, innen virksomhetsstyringsforskningen, et stort omfang av artikler knyttet til det som det kalles «contingency theory». På norsk: betingelsesfaktorer – «det kommer an på».

Den røde tråden

Etter tre års erfaring med vurderingen av «beste røde tråd» innen kommunal virksomhetsstyring, er det ikke til å stikke under en stol at kvaliteten på HØP-en har en enorm betydning for det etterlatte inntrykket av hvordan en kommune planlegger og styrer sin virksomhet. Vi ser stadig tydeligere at mange kommuner jobber veldig godt med sine HØP-er, og at disse inkluderer alle de viktigste elementene av den helhetlige styringen av kommunen.

Det handler både om tall og tekst. De gode HØP-ene bærer tydelig preg av at det er mange ulike profesjoner som har vært inne og jobbet. Økonomifolkene er viktige, men vi ser at andre grupper, som samfunnsplanleggerne/arealplanleggerne/planfolkene, strategifolkene, digitaliseringsfolkene, HR-folkene, kommunikasjonsfolkene mfl, setter sitt tydelige bumerke på dokumentet. Ved noen anledninger hører vi Kommunedirektører si at de ideelt sett kunne tenkt seg kun å ha én plan. Dette ville i tilfelle, antar vi, vært HØP-en. Selv om dette sies med et smil om munnen fra de aktuelle kommunedirektørene, og sannsynligvis oppleves som urealistisk, så er det likevel et godt poeng disse topplederne har. Det kan også tillegges at et dokument som kan romme opptil 650 sider, bør kunne inkludere mye av det viktigste, knyttet til den samlede virksomhetsstyringen av en kommune³.

Hva skal vi trekke ut av dette?

Tilbake til Hopwood. Allerede den gangen, i 1974, beskrev forfatteren budsjettets mange funksjoner. Budsjettets rolle ble koblet til å sette mål, planlegge, koordinere, delegere, involvere, motivere, kommunisere og skape et eierforhold blant ledere og medarbeidere. Men også han pekte på at alle disse formålene var vanskelige å forene. Hopwood hevdet at «budgets which are best for motivational purposes need to be stated in terms of aspirations rather than expectations».

«Allerede» den gangen, i 1974, reflekterte Hopwood over sammenhengen mellom budsjettets mange mulige roller – opp imot den samlede «styringspakken» som han beskrev gjennom tredelingen; administrative-, sosiale-, og selvkontroller. Hopwood påpekte momenter som vi fortsatt bør ha med oss når vi arbeider med det man gjerne betegner som «harde» eller «stramme» styringspraksiser, som et budsjett gjerne klassifiseres som. Ifølge Hopwood avhenger effekten av «accounting procedures» til syvende og sist av hvordan disse påvirker adferden til menneskene i organisasjonen. Hensikten med informasjonen i «kontrollsystemene» (her: budsjettet) er å stimulere til bedre prestasjoner og tjene som et bidrag for å bedre beslutningsprosessene. For å forstå disse utfordringene er det nødvendig å gjenkjenne den fulle bredden av krefter; menneskelige, sosiale og tekniske. De som styrer (den budsjettansvarlige) trenger en forståelse av menneskelig motivasjon, beslutningsadferd og de faktorene som påvirker det sosiale klimaet som styringssystemet operer innenfor.