Får, og tek, dei folkevalde den plassen dei skal ha i strategisk samfunnsplanlegging i kommunar?

Samfunnsplanlegging handlar om å forme framtida og å legge til rette for berekraftig utvikling. Det er derfor viktig at lokale folkevalde ser verdien av arbeid med strategisk kommuneplanlegging, og engasjerer seg i planprosessar for å skape gode og levedyktige samfunn.

Strategisk samfunnsplanlegging 

I prosjektet «Ny agenda for kommuneplanens samfunnsdel» (KS/Asplan Viak 2022) kom det fram at kommunane har litt å gå på når det gjeld samhandling mellom politikk og administrasjon i strategiske planprosessar. Særleg gjeld dette planar som følgjer valperiodane, planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel, som ein ikkje kan skilje frå politikken det nye kommunestyret vil føre.

Desse sitata frå folkevalde som deltok prosjektet viser at det er behov for nytenking rundt korleis strategiske planprosessar skal bli gjennomført (Asplan Viak 2024, s.3 ).

«Vi har ikke noe gjennomtenkt system for hvordan vi som politikere kan være samfunnsutviklere inn i kommunens strategiske planer».

«Skal jeg som ung politiker orke å være med videre må vi politikere få anledning til å være samfunnsutviklere».

«Det som er helt fraværende er viktige strategiske drøftinger. Må ikke munne ut i vedtak. Trenger tid og sted til å diskutere».

Dette betyr at det er behov for å tenke nytt rundt korleis strategiske planprosessar blir gjennomført i kommunar. Planarbeid er prosessarbeid, ikkje produktarbeid. Plan som strategisk verktøy er avhengig av ein god arbeidsprosess. Folkevalde må på ein betre måte kome tidleg inn i planprosessar, få relevant kunnskapsgrunnlag og gode arenaar for å diskutere lange liner og satsingsområde som skal prioriterast i valperioden (KS/Asplan Viak 2023).

Alt startar med planstrategien 

Planstrategien er starten på den raude tråden i det kommunale og regionale plan- og styringssystemet. Det er også den første planoppgåva eit nytt kommunestyre skal starte med, og prosessen gjev politikarane moglegheiter til å legge til rette for realistisk planlegging med utgangspunkt i utfordringsbiletet og ressursane til kommunen.

«Korleis kommunen legg opp arbeidet med planstrategien og korleis forslag til kommunal planstrategi vert politisk behandla i formannskap og kommunestyret vil vere avgjerande for koplinga mellom planlegging (kommunal planstrategi) og dei folkevalde.» (Kvalvik 2020 s.79).

Arbeidet med planstrategien bør derfor nyttast til å styrke samfunnsdelen som lokalpolitisk styringsverktøy ved å prioritere satsingsområde for komande valperiode. Satsingsområde som er basert på politikken det nye kommunestyret gjekk til val på.

Kommuneplanens samfunnsdel som politisk styringsverktøy

Kommuneplanens samfunnsdel er det viktigaste politiske styringsverktøyet til kommunestyret. Kommuneplanens samfunnsdel skal vere politikarane sin plan, og krev derfor engasjement og kjensle av eigarskap for å bidra til kvalitet (Brobakk, Gjefsen & Gjertsen 2021).

Det er viktig å få ordførar, formannskap og kommunestyre til å ta eigarskap frå starten i prosessen og følgje den tett heile vegen (Godal, Handeland & Myhr 2021).

«Det som kjennetegner dagens planprosesser og kommunal samfunnsutvikling/ oppgaveløsning er mye fag og mye innbyggerinvolvering. Det folkevalgte lederskapet er ikke synlig nok» (Hernes og Plathe 2019, s.4).

Dette stiller krav til kommunal leiing, meir effektive planprosessar, planfagleg tilrettelegging der politikken kjem tidleg inn, tilpassa medverknad og eit felles bilete av utfordringar og moglegheiter for kommunen.

Er planleggarar og politikarar på same planet?

Det kan ein titt og ofte undre seg over!

Det optimale versus det moglege

Grunnlaget for planlegging er tufta på ein type rasjonalitet som ikkje utan vidare kan overførast til den politiske kvardagen. Planlegginga søkjer det optimale medan politikken søkjer det som er mogleg. Planlegging og politikk har kvar sin logikk når det gjeld definisjon av problem, i oppfatning av mål og verkemidlar og kva som kjenneteiknar gode løysingar.

«Fordi politikere er lekmenn i forhold til de fleste eksperters problemforståelse, er deres bilde av verden fragmentert og saksorientert heller enn preget av forståelse av store og komplekse sammenhenger. Som lekfolk er deres problemforståelse bygget på erfaring mer enn vitenskapelig innsikt, og deres forslag til løsninger mer basert på skjønn enn på faglig viten.» (Lindblom 1990 i Kleven)

Administrasjonen ønskjer klare og målbare mål med ei tydeleg retning. Men det er ikkje ei sjølvfølge at politikken er interessert i det same. Den beste politiske løysinga følgjer ikkje alltid det faglege resonnementet til administrasjonen, men er løysingar som kan forsvarast og gjev så stor oppslutning som mogleg. Måla deira er ofte lite klare fordi dei vil gje handlingsfridom og moglegheiter for å manøvrere seg (Kleven 1993, Offerdal 1992).

«Å sette opp et fullstendig målhierarki for en kommunes omfattende virksomhet vil være å måtte ta standpunkt til en rekke saker hvor motstridende interesser står mot hverandre. Det er imidlertid grenser for hvor mye lokalpolitikken kan absorbere av slike interesse- og målavveininger uten å bli handlingslammet» (Kleven 1990, Brunsson 1985 i Kleven).

Plan og politikk må oftare bryne seg på kvarandre

Planleggarar bør tilby politikken dialog om forståing av problem, utfordringar og moglegheiter. Den faglege kunnskapen og metodiske innsikta til planleggarane og politikken sine verdiar og interesser bør oftare bli bryna mot kvarandre.

Planleggarar og politikarar skal bidra på ein meir likeverdig måte i vedtak om framtida. I følgje Kleven føresett dette:

• Verken politikarar eller fagfolk har einerett på å beskrive verkelegheita og omfang og viktigheit av aktuelle utfordringar og moglegheiter.
• Å definere verkelegheit og problem kan aldri bli ei reindyrka fagoppgåve då politikken har gått til val på si forståing av problem og kva som må prioriterast
• Politisk handling må sikre legitimitet og oppslutning, men vedtaket må også vere fagleg haldbart for å ha demokratisk støtte.
• Samhandling mellom planleggarar og politikk avheng av situasjon og kontekst.

Dei to sfærane av kunnskap og erfaringar – politisk lekmannsskjønn og den faglege innsikta – må koplast saman i førebuing til vedtak, i vedtak og i gjennomføring.

«Nøkkelbegrepet er rolleforståelse, både i kontekst og i endring over tid. Må være tillit mellom politikk og administrasjon». Administrativ leiar (Asplan Viak 2024, s.4).

Plankultur

I praksis har det vist seg at det er vanskeleg å motivere folkevalde til å engasjere seg i strategisk, overordna planarbeid, og Aarsæther & Kvalvik (2018, s.48) stiller eit særs relevant spørsmål. «Men har ein nyvald representant i kommunestyret føresetnadar for å gjere seg gjeldande i planstrategisk arbeid? Svaret deira er: Ikkje utan vidare».

Det er ei felles oppgåve for politisk og administrativ leiing å sette kommunestyret i stand til å drive strategisk planarbeid. Som ein del av det å etablere god plankultur inngår også opplæring av nye folkevalde (Brobakk et al., 2021).

Den politiske styringa heng også saman med korleis administrativ leiing ser på samfunnsdelen som styringsverktøy. Er det felles forståing i organisasjonen om kva plass samfunnsdelen har i det kommunale plansystemet, og ansvaret for å følgje opp i eiga verksemd?

Samarbeid for å nå måla

Samspel og samskaping

Samspel mellom folkevalde og administrasjon kan bygge på prinsipp for samskaping, som går begge vegar. Tillit, openheit, gjensidig respekt og forståing mellom folkevalde og administrasjon, tydeleg forståing av roller og kultur for å prøve og feile (innovasjon og vilje til å ta risiko) er framheva som grunnleggjande prinsipp i planprosessar (Asplan Viak 2024).

«Det er et stort rom for at politikk og administrasjon kan arbeide mer samskapende i tidlige faser av strategiske planprosesser» (KS og Asplan Viak 2022, s.41).

Samspelet mellom politikk og administrasjon er eit viktig aspekt ved demokratiet og den politiske kulturen i ein kommune (Kvalvik 2020). Det er behov for klarare rolleforståing, og å utvikle ei breiare kontaktflate mellom politikk og administrasjon i strategiske planprosessar. Dei folkevalde har også behov for arenaer for tverrpolitiske drøftingar tidleg i planprosessane (KS, Asplan Viak & Agenda Kaupang 2022).

Store samfunnsendringar nasjonalt og globalt krev evne til endring. Det er også behov for å styrke og utvikle den administrative og politiske kompetansen i samskapande kapasitet til å innovere, effektivisere og samskape. Skal kommunane lukkast med innovasjon, effektivisering og samskaping, må ein jobbe kontinuerleg med viktige føresetnadar for god samhandling mellom folkevalde og administrasjon (KS/Asplan Viak 2022).

Styrka kompetanse i samskaping og planarbeid blant folkevalde og administrasjon kan sikre betre involvering av folkevalde i tidleg planfase og styrke koplinga av samfunnsdelen til valperiodane (KS, Asplan Viak & Agenda Kaupang 2022).

Samskaping er også tett knytt til FN sitt berekraftmål nummer 17 – samarbeid for å nå måla.

Modell og metode for samskaping i strategisk planarbeid

I storbyprosjektet om samspel mellom politikk og administrasjon i strategiske planprosessar (KS/Asplan Viak 2022) vart det introdusert ein hovudmodell for strategiske planprosessar inspirert av samskaping. Dei tre stega er 1) strategisk kunnskapsgrunnlag, 2) Administrativ tilrettelegging og tverrpolitisk drøfting og 3) utvikling av strategisk planforslag og medverknad.

Gjennom planstrategien skal nytt kommunestyre ta stilling til om kommuneplanens samfunnsdel skal endrast. det første spørsmålet ein då må stille seg er: Kva treng kommunestyret kunnskap om for å ta stilling til endringar i den gjeldande samfunnsdelen?

Samspel i ein tidleg fase av ein planprosess inneber at administrasjonen saman med politikken legge til rette for gode arenaer for strategiske diskusjonar tidleg i prosessen. Det er også viktig med eit godt opplegg for korleis desse kan nyttast som innspel i planprosessen. Diskusjonane skal bygge på eit oppdatert kunnskapsgrunnlag om kommunens situasjon, utviklingstrekk og regionale og nasjonale føringar (Pbl §10-1). Ein slik arena kan vere politisk verkstad (gjennomført etter reglane i kommunelova om møte i politiske organ).

Gjennom verkstadane får dei folkevalde moglegheit til å ta rolla som samfunnsutviklarar ved å sette rammer for planprosessen i ein tidleg fase, der diskusjonar rundt samfunnsutfordringar vil legge grunnlag for endringar i gjeldande samfunnsdel.

Figuren under viser innhald og prosessar i metoden politisk verkstad (Asplan Viak 2024):

Tiltak som kan bidra til at politikken får ein sentral plass i strategisk kommuneplanlegging

Det er viktig at administrasjonen har respekt for lokaldemokratiet. Dei fleste kommunestyrerepresentantane er fritidspolitikarar, ikkje fagfolk. Derfor må administrasjonen gje politikarane kunnskap om kommunen og kompetanse til å arbeide med strategisk planarbeid, og politikken må ta til seg denne kunnskapen. Dette kan også innebere opplæring i digitale verktøy.

Gje opplæring om samfunnsplanlegging, planprosessar og plansystemet i kommunen. Dei folkevalde må forstå korleis planarbeidet fungerer, kva for roller dei har og kor viktig det er for kommunen si utvikling.

Involver folkevalde tidleg i planprosessar gjennom tilrettelegging for diskusjonar, workshops, møter o.l. Kunnskapsgrunnlaget til planstrategien er det første ein kan legge fram for diskusjon med nytt kommunestyre. Felles oppfatning av utfordringar og moglegheiter er viktig for å bli einig om ei retning for åra som kjem.

Samarbeid med fagfolk og ekspertar innan samfunnsplanlegging, dei har kunnskap og erfaring som kan inspirere og motivere folkevalde.

Ordførar og kommunestyre må vise interesse og engasjement for samfunns-planlegging.

Sett søkjelys på berekraft og samfunnsplanlegginga sitt bidrag for å nå måla.

Forenkle plansystemet og effektivisere planarbeid. Kor mange planar treng kommunen? Korleis kan planprosessane forenklast? Korleis jobbar vi med planar politisk og administrativt?

Vis politikarane suksesshistorier frå andre kommunar kor samfunnsplanlegging har ført til positive endringar. Dette kan motivere til auka engasjement, og ein skal ikkje kimse av betydninga av konkurranseelementet/instinktet…

Og ikkje minst, vis korleis samfunnsplanlegging påverkar eige lokalsamfunn.

Gje og ta!

Det er ei felles oppgåve for politisk og administrativ leiing å sette kommunestyret i stand til å drive strategisk planarbeid. «Avgjørende med tydelig ledelsesmessig eierskap, eid av linja, ikke bare en planavdeling. Å lykkes med strategiske planprosesser handler i høyeste grad om ledelse». Administrativ leder (KS/Asplan Viak 2023).

Før nytt kommunestyre er konstituert må administrasjonen designe ein god og realistisk planprosess som legg til rette for god interaksjon mellom politikk og administrasjon, og kor politikken blir kopla på tidleg i prosessen.

Politikken må sjå dei politiske gevinstane av samskapande strategiske planprosessar. Moglege gevinstar er større påverknad på strategisk kunnskapsgrunnlag og retning og ambisjonsnivå og større eigarskap til planinnhald og prosess. Dette igjen kan gje større lojalitet til vedtak og plan, større moglegheit for å sjå planen i samanheng med andre planar og ikkje minst, større moglegheit for meir realistiske ressursprioriteringar.

Politikk og administrasjon har like stort ansvar for strategisk, berekraftig samfunnsplanlegging. For å jobbe godt med strategisk kommuneplanlegging må politikk og administrasjon vere klar over rollene sine i ein planprosess og respektere kvarandre for desse. Politisk lekmannsskjønn og den faglege innsikta til administrasjonen må koplast saman i førebuing til vedtak, i vedtak og i gjennomføring.

Difor, må administrasjonen GJE politikken den plassen dei skal ha i strategisk planarbeid, og politikken må TA den plassen dei skal ha i strategisk planarbeid.

På jakt etter inspirasjon og hjelp til arbeid i eigen kommune?

www.enkelplanlegging.no

Verktøy for strategisk kommuneplanlegging utarbeidd av Distriktssenteret. Målgruppe er i all hovudsak distriktskommunar, men verktøyet er like relevant for større kommunar. Verktøyet tek for seg kommunal planstrategi, kommuneplanens samfunns- og arealdel og handlings- og økonomiplan.

Opplæring i plan for politikarar – filmressurs

Statsforvaltaren i Møre og Romsdal, Møre og Romsdal fylkeskommune og Distriktssenteret har utarbeidd ein serie korte filmar som gjev nyttig kunnskap om grunnleggjande tema i kommunal planlegging. Målgruppe for filmane er politikarar. Filmane kan nyttast i opplæring av nye politikarar og i planprosessar.

Guider og verktøy – Distriktssenteret

Distriktssenteret har lang erfaring med å rettleie distriktskommuner som skal leie prosesser innan lokal samfunnsutvikling. Her finner du guidar til utviklingsarbeid, og rettleiing i korleis du kan bruke velprøvde arbeidsmetodar og verktøy.