Fra samskapt styring i Danmark til tillitsreform i Norge 

Det hersker uenighet og tvil om begrepet virksomhetsstyring. Formålet er det derimot mindre uenighet om blant forskere og empirikere; å øke sannsynligheten for at virksomheten lykkes med å gjennomføre strategiene sine. Som igjen skal øke sannsynligheten for å oppnå organisasjonens målsettinger.

Intuitivt kan vi konkludere med at det handler om styring og ledelse. Men noen kan komme til å minne oss om at her er løsningen også problemet – for hvilken type styring og ledelse er det faktisk vi snakker om? Hvilken type styring og ledelse vil bringe oss best og raskest til oppfyllelsen av virksomhetens målsettinger?

Tillitsbasert styring og ledelse

Danskene var først ute i Norden med å følge opp den styringskritikken som har vedvart innen offentlig sektor over flere tiår. København kommune startet sine forsøk med alternative  styringsformer tilbake i 2012. Den «nye» styringsformen fikk (etter hvert) navnet Tillitsbasert styring og ledelse (TBSL). Reformtankene fra Danmark beveget seg deretter videre, først til Sverige (2018) og så til Norge (2021). I Hurdalsplattformen er begrepet «tillitsreform» omtalt (s 38):  

«En av regjeringens viktigste prosjekter er en tillitsreform i offentlig sektor. Reformen handler om å gi de ansatte tid og tillit til å gi brukerne bedre tjenester» og «Målene i offentlig sektor skal være få, tydelige og relevante» og «Tillitsreformen i offentlig sektor skal gi tilliten, tiden og makten tilbake til de som utgjør førstelinja og ryggraden i velferdsstaten som for eksempel lærerne, sykepleierne, politibetjentene og fastlegene» og «Samtidig vil regjeringen gi større frihet til kommunale og regionale myndigheter, som er de viktigste tjenesteyterne».

Etter min vurdering handler dette nært om hvordan kommuner tenker om virksomhetsstyring. Én av de som har arbeidet mest med TBSL-reformen i Danmark er forskeren Tina Øllgaard Bentzen. Hun er blitt benyttet som rådgiver for Danmarks regjeringen og har skrevet bøkene «Tillidsbasert styring og ledelse i offentlige organisationer» (2018), og nå sist «Samskabt styring – Nye veje til afbureakratisering». Denne siste boken fra Øllgaard Bentzen har jeg i det etterfølgende forsøkt å gjøre et uttrekk fra, knyttet til det jeg oppfatter som viktige aspekter å ha med seg i vurderingene av hvordan man innretter sin virksomhetsstyring i norske kommuner

Jakten på løsninger – ulike konsepter

Fra en kommunedirektørs hverdag: «Vi skal kontinuerlig ha oppmerksomheten rettet mot å gjøre mere for mindre, samtidig som vi skal ha høy grad av kvalitet og service».

Forandring er på mange måter et grunnvilkår i offentlig sektor. Skiftende politiske vinder, ny teknologi og et stadig stigende krav om å levere mere kvalitet for færre ressurser. Dette skaper behov for løpende justeringer og tilpasninger. Utfordringene krever nye perspektiver, virkemidler og/eller strategier.

På tross av nesten fire 10-års vedvarende ambisjon, på tvers av politiske partier, om å forenkle og avbyråkratisere, er det, ifølge forsker og forfatter Tina Øllgaard Bentzen, kun forbløffende sparsommelige resultater å vise til i fra Danmark.

Byråkratiet er «skurken»

Begrepet byråkratisering er sjelden et kompliment, men er typisk en kritikk av personer, arbeidsgang eller organisasjoner som er blitt for rigide, ufleksible og ineffektive. Byråkratiet blir ofte utpekt som «skurken», som bremser innovasjon, samarbeid og motivasjon. Byråkratene, med sine «kalde hender» utskjelles og anklages ofte for å suboptimalisere, for å ha liten føling med virkeligheten og for å gjøre styringen unødvendig komplisert.

Avbyråkratisering handler ikke kun om hvordan styringen rent strukturelt endres, men at styringen også krever en forandring av kulturen i forhold til de rollene som aktørene har i organisasjonen. Nye konsepter fremstår som håpefulle, attraktive og ofte universelt anvendelige (såkalte «magiske konsepter»). Begrepene er ofte abstrakte, slik at det kan legges mange fortolkninger til grunn, men felles for dem er at de nesten alltid oppfattes som positive og attråverdige. Tillitt, samarbeid og robusthet er stikkordene.

Kritisk bakover, håpefullt fremover

Styringsparadigmene er «innleiret» i tid og historie, og fødes ofte som en kritikk av eksisterende eller tidligere styringsproblemer. Styringsparadigmene har en grunnfortelling i seg, som både peker kritisk bakover på «det gamle» og med nye og andre svar, håpefullt frem imot «det nye».

Man kan få inntrykk av at styringsparadigmer utfordrer og avløser hverandre kronologisk, men det gir større mening å betrakte dem som «arkeologiske lag» som i forskjellige kombinasjoner både konkurrerer og sameksisterer. I de fleste offentlig organisasjoner vil man finne spor av alle paradigmene. 

Rødt og grønt byråkrati

Bentzen viser til den amerikanske forskningslitteraturen på offentlig sektor, som blant annet har fokus på såkalt «Red tape» eller administrative byrder. Denne forskningen er nyttig i forhold til å forstå når byråkrati eller styring henholdsvis tar overhånd eller alternativt, utvikler seg konstruktivt. Hun skiller mellom det hun kaller rødt, dysfunksjonelt byråkrati og grønt, konstruktet byråkrati («green tape»).

«Red tape» har utviklet seg til et paraplybegrep som favner all kritikk, av stort sett alle aspekter av byråkratisering. Selv om «Red tape» defineres litt forskjellig, henviser det typisk til strukturelle, formaliserte bindinger eller reguleringer, som er overdrevne, ineffektive, meningsløse eller som skaper frustrasjon og rigiditet.

 «Green tape» spør hva det er som kan gjøre regler eller reguleringer velfungerende og understøttende for organisasjoner og hvordan man konkret kan øke sjansen for at styringen fungerer effektivt? Her er opplevelsen av meningsfullhet blant interessentene helt sentral. Dette krever en kritisk avbalansering av hvor mye kontroll det er behov for. Kontrollen må avveies opp imot målsettingen om å gjøre styringen grønn.

Målet med avbyråkratiseringen i Danmark, har vært, tilbake fra begynnelsen av 1980-tallet, å effektivisere offentlig sektor, som man ønsker begrenset og mere strømlinjeformet for å møte borgerens behov. Inspirert av NPM har grunntanken vært å stoppe veksten i offentlig sektor, dels for å sikre en mere bærekraftig økonomisk styring, men også for å utfordre den sterke fagprofesjonelle kulturen, som ble kritisert for ikke å ta nok hensyn til skattebetalernes ønsker og behov. 

Styring og ledelse

Hvor kommer ledelse så inn? Ifølge Bentzen er ledelse i høyeste grad «hands-on» og bygger på interaksjon og konkrete relasjoner. Mens styring trekker på strukturelle instrumenter som regler, reguleringer og incitamenter, bruker ledelse virkemidler som ansikt til ansikt dialog, tillitt og samspill. Typisk vil det bli brukt gradvis mere styring i takt med at man beveger seg oppover i styringskjeden, mens betydningen av ledelse stiger jo lengre man beveger seg ut i frontlinjen i organisasjonen.

Styring og ledelse er altså to fenomener som spiller sammen og skaper betingelsene for hverandre, men som alltid er to forskjellige disipliner. 

Bentzen er opptatt av at man ikke snakker om byråkratier som noe som kun skal fjernes eller reduseres, men at fokuset utvides til å omfatte både det grønne byråkratiet, hvor tingene faktisk fungerer, og det dysfunksjonelle røde byråkratier, hvor man fokuserer på hvordan dette kan forandres, så det oppleves mere konstruktivt (det vi si mere som grønt).

Old Public Administration

Et styringsparadigme er et sammenholdt sett av forstillinger om hvordan den offentlige sektoren kan og bør organiseres, styres og ledes. I debatten om styringsparadigmer skjelnes det i hovedsak mellom 3 sentrale paradigmer; Old Public Administration, New Public Management og New Public Governance.

Old Public Administration (OPA) betegnes ofte som byråkratiets fødsel og kan kobles helt tilbake til 1700-1800 tallet. Max Weber (1864-1920) regnes som stamfaren til dette styringsparadigmet. Med Weber ble forståelsen av begrepet byråkrati vesentlig nyansert, ved ikke å kun henvise til de statlige embetsmennene, men også til en særlig organisasjonsform med bestemte styringsformer. Weber var opptatt av det legale herredømmet, hvor formelle regler, prosedyrer og rasjonelle prinsipper utgjør kjernen i legitimiteten.

Bentzen spør: hvordan matcher Webers byråkratiteori nåtidens utfordringer? Hun viser til at dagens offentlige byråkrati blant annet er preget av langt flere sektorer og nivåer med større grad av autonomi, som gjerne – hver for seg – fungerer rasjonalt, men som ikke nødvendigvis sameksisterer spesielt funksjonelt. Nåtidens byråkrati kritiseres for manglende koordinering, helhetssyn og tverrgående samarbeid. Dette var utfordringer som ikke var særlig gjeldende på Weber sin tid. Den offentlige forvaltningens legalitet hviler ikke i dag kun på rasjonalitet, men i høy grad også på kravet om blant annet effektivitet.

New Public Management

Som en del av NPM-teorien, forholder den såkalte public choice teorien seg kritisk til omkostningene forbundet med offentlig tjenesteproduksjon. Det stilles spørsmål ved hvor mange og hvilke oppgaver som det offentlige egentlig skal løse. Flere av oppgavene som det offentlige produserer, kan ifølge Public Choice teorien settes ut til andre aktører.

NPM er blitt kritisert for å ha bidratt til overstyring, men faktisk er desentralisering og utstrakt lokal beslutningskraft til lokale ledere en ambisjon i NPM.

Videre kritiseres NPM for at dens «feilslåtte forsøk» på å avbyråkratisere og forenkle den offentlige sektoren. Ifølge Bentzen er det oppstått et såkalt postbyråkrati som viser seg i form av en utilsiktet eskalering av regler, styringskrav og kontrollforanstaltninger. Ett av de problemene Bentzen peker på er vanskeligheten med å oppstille klare og presise mål som rent faktisk lar seg måle. Grunnet problemer med dette, oppstår det en rekke delmål. På denne måten bidrar resultatstyringen, ifølge Bentzen, til et selveskalerende byråkrati, der mål «myldrer frem» og skaper en ny form for kompleksitet i styringen. 

New Public Governance

Rundt årtusenskiftet oppsto det en rekke nye idestrømmer som på forskjellig vis kritiserte NPM. Igjen var budskapet at det var behov for reformer i styringen av offentlig sektor. Hovedkritikken gikk på at offentlig sektor var gått for langt i retning av konkurranse og effektivisering og at dette hadde skapt en rekke utilsiktede problemer, som ikke kunne løses ved å gjøre «mere av det samme». Det «snevre» fokuset på prestasjoner, hadde ifølge kritikerne, undergravet helhetssynet, på samme måte som resultatmålinger ikke hadde medført mindre byråkrati, men faktisk tilført enda et lag av tidkrevende styringskrav for de offentlige ansatte. Det nye styringsparadigmet fikk navnet New Public Governance (NPG).

«Wicked problems»

«Wicked problems» («gjenstridige problem») viser til at flere av samfunnets utfordringer ikke kan løses uten at alle parter som har eierskap til et problem må involveres.  NPG kan sees på som et oppgjør mot det kritikerne oppfattet som en stigende grad av fragmentering i den offentlige styringen. I stedet anbefaler NPG-teorien at det etableres tverrgående nettverk hvor de aktørene som har aksjer i en problemstilling, kan samles om å utforske disse og i fellesskap utvikle og prøve ut nye innovative løsninger. Ifølge NPG er det nærmest umulig for det offentlige å løse «Wicked problems» på egenhånd.

Sett fra et New Public Governance perspektiv så går borgeren fra å være en passiv mottaker (Old Public Administration), til å bli en kritisk forbruker (New Public Management) til nå – å bli en potensiell samarbeidspartner – med viktige ressurser, som en helt avgjørende «ingrediens» for å finne løsninger.

Public Service Motivation

NPG snakker om det de kaller Public Service Motivation. Det som driver den offentlige medarbeideren er at hen vil gjøre noe godt for borgerne, brukerne og samfunnet som helhet. Dette grunnleggende, indre motiverte utgangspunktet gir underlaget for å introdusere tillitt som en alternativ relasjonell styringsform. Denne styringsformen vil, ifølge NPG-forskerne, ha et særlig potensial fordi den reduserer transaksjonskostnadene, skaper større fleksibilitet, innovasjon og understøtter Public Service Motivation. Ifølge NPG stilles det derved nye krav til offentlige medarbeidere. De går fra å være eksperten på den riktige løsningen til i høyere grad å være fasilitatorer av en felles samskapningsprosess. Dette setter krav til ydmykhet, slik at ens egen faglighet ikke trumfes gjennom på bekostning av det felles eierskapet.

Hva er svaret?

Mange gode intensjoner til tross, NPG har også møtt kritikk. Først og fremst at det kreves tid og ressurser for å fasilitere samskapingsprosesser – en prosess som heller ikke gir noen garanti for robuste løsninger. Samtidig er det heller ikke uten risiko at man gir fra seg makten til en samskapingsprosess, en prosess som tidligere har vært forbeholdt ledelsen i organisasjonen. For hva om man ikke kommer til enighet, eller hvis den løsningen man kommer frem til ikke aksepteres politisk? Forventningene til involvering og medbestemmelse kan hurtig skuffe hvis ikke de mange ønsker og behov kan møtes i en felles løsning.

Likesom de foregående paradigmene, har NPG en rekke prinsipper og bud for hvordan styringen i den offentlige sektoren bør reformeres, men det er likevel få dokumenterte effekter av innsatsene. Bentzen kommer selv med følgende ankepunkt mot NPG-teorien: «Hvad er svaret, hvis ikke det er regler eller resultatstyring? Der satses på relationer og tillid, men betyder det, at strategien bliver at fjerne kontrol?». Det er ikke her, ifølge Bentzen, at NPG-teoretikerne er mest tydelige i sin visjon.

Styringen er ikke verdinøytral

Styringen er ikke verdinøytral. De styringsredskapene som tas i bruk, er ikke objektive, men bærer forskjellige verdier og idestrømmer i seg. Old Public Administration (OPA) er bærer av verdier som rettssikkerhet og likebehandling. New Public Management (NPM) forfekter ambisjoner som resultatmåling, benchmarking, ressursoptimalisering og produktivitet. «Bløtere styringsverktøy» som New Public Governance (NPG) har samskaping og nettverksstyring som sitt ideal og understøtter verdier som tillitt og innovasjon.

Disse ulike verdistrømmene gir også en markant forskjell på når de ulike paradigmenes styringsredskaper griper inn i styringsprosessen. Grovt sett kan man skille mellom den styringen som setter mål og rammer for oppgaveløsningen (ex ante styring) og den styringen som griper inn i utførelsen av oppgaven, eller som evaluerer på resultater eller effekter (ex post styring).

Bentzen snakker også om «styringens innerside». Dette handler om hvordan styringen oppleves, det vil si de styredes opplevelse av styringen. Styringen skal ideelt sett være med å målrette organisasjoners arbeid mot dennes kjerneoppgaver og skal være en støtte for de ansatte, fordi den reduseres risiki og konflikter og gjør det lettere for kollegaer å forutsi og forstå hverandres adferd. Styringen er således kompleksitetsreduserende.

Strategier for avbyråkratisering gjennom samskapt styring

Ifølge Bentzen må avbyråkratisering ta utgangspunkt i «styringens innerside», der meningsfullhet, involvering, styringsrelasjoner og styringskontekst er avgjørende. Det får også den viktige konsekvensen at avbyråkratisering ikke handler om blindt å barbere byråkratiet eller styringen vekk, men i større grad å styrke opplevelsen av mening i styringen. Med andre ord er ambisjonen, med samskapt styring, å lokalisere rød styring og arbeide for å gjøre denne grønn. Samskapt styring handler både om å fjerne, forankre og forandre styringen.

I Roskilde kommune har man benyttet de «tre F-ene» for å tydeliggjøre forskjellen på strategier og avbyråkratisering. Mens kun 11% av den problematiske styringen kunne løses ved å fjerne dem, valgte man i 89% av forslagene til avbyråkratisering å forankre eller å forandre styringen. Her skjedde altså ikke forandringen ved å «kaste styringen over bord», men ved å tilpasse og transformere den.  

Konseptenes betydning

Konsepter spiller en viktig rolle i organisasjoners utvikling, men ideer og konsepter kan kun vokse i en organisasjons kultur. Dette fordrer å ikke kun arbeide med å oppdage og velge ut de rette ideene, men det må også brukes mye ressurser for å tilpasse og oversette ideene, slik at de spiller sammen med den eksisterende kulturen i organisasjonen. Det er derfor brukt for gode oversetter som evner å de kontekstualisere de nye, interessante ideene.

Men: dersom ideene ikke slår gjennom noe annet sted enn i administrasjonen, kan konseptene raskt bli kun symbolske prosesser. På overflaten er ideene tatt inn, men de er egentlig ikke tatt i bruk.

Boken til Bentzen har sitt utgangspunkt i hva offentlige organisasjoner kan foreta seg for å bedre den samskapte styringen. Denne problemstillingen tar imidlertid leseren med ut på en lang og innholdsrik reise som innbefatter mange aspekter knyttet til styring i offentlig sektor generelt. Bentzen avslutter sin bok med poenget om at det som utpekes som byråkratisk i en organisasjon, ikke handler kun om hvordan styringskravene eller styringsinstrumentene er innrettet. Man kan ikke si at regler alltid er byråkratiske eller at resultatstyring alltid demotiverer offentlig ansatte. Mennesker er ikke passive mottakere av styring, men er derimot aktive deltakere i å skape virkeligheten omkring seg. Hvis man kun ser avbyråkratisering fra «styringens ytterside» mister man noen helt avgjørende poeng med tanke på å skape robuste forandringer i styringen.

Rådgiveren, Manageren og Fasilitatoren

 Bentzen lager en kobling mellom de tre styringskonseptene OPA, NPM og NPG – ved å knytte disse tre til tilsvarende rollebeskrivelser i organisasjonen; OPA er representert ved Rådgiveren (hen som søker de helt korrekte svarene), NPM som er representert ved manageren (hen som sikrer ressursinngangen og setter den strategiske retningen for organisasjonen), mens NPG er representert ved fasilitatoren (hen som har sin lojalitet rettet mot meningsdannelsen). Rådgiveren, manageren og fasilitatoren utgjør de tre musketerer. Kunsten er å balansere disse tre rollene. 

Det er her nærliggende å trekke parallellen til begrepene Kommune 1.0 (kommunen som myndighetsorgan), Kommune 2.0 (kommunen som serviceorgan), og Kommune 3.0 (innbyggerne som ressurssterke, aktive samfunnsborgere hvilket gir grunnlaget for samskaping). Poenget her er ikke at Kommune 2.0 erstatter 1.0 og at Kommune 3.0 erstatter 2.0 og 1.0, men derimot at alle disse «Kommuneversjonen» står for viktige, selvstendige sider av det å drive en kommune – og at de tre styringsformene må balanseres, dersom en kommune skal fungere godt på alle sine fire samfunnsoppdrag; Tjenesteutøver, Myndighetsutøver, Samfunnsutvikler og Demokratisk arena.

Unngå at støvet samler seg opp i hjørnene

Bentzen advarer mot å tenke at avbyråkratisering og styringsutfordringer handler om et engangsprosjekt. Kritisk og velholdt ettersyn av styringen handler om en kulturforandring. Det er ikke en hovedrengjøring. Det krever en jevn og utrettelig innsats, slik at man forhindrer av støvet samler seg opp i hjørnene. Problemet kan aldri håndteres endelig, men må løses om og om igjen, da det oppstår på forskjellige steder, på forskjellige måter og på forskjellige tidspunkter i virksomheten.