Hva kjennetegner kommunene som er best på virksomhetsstyring?

Det er ikke mange måneder siden undertegnede opplevde litt nølende kommuner når overskriften virksomhetsstyring ble bragt opp. Men noe synes å ha skjedd; mange kommuner har begynt å sette temaet virksomhetsstyring på dagsorden, i ledergruppen og gjennom hele organisasjonen. 

Gitt de store utfordringene og dilemmaene som alle norske kommuner står overfor – så langt øyet kan se, så brenner spørsmålet om hvordan enhver kommune kan innrette seg på en måte som gjør at de blir mer effektive og mer produktive på alle områder. Men hva kjennetegner de kommunene som faktisk lykkes med helhetlig virksomhetsstyring?

→ Les også Hva er virksomhetsstyring?

Struktur, verktøy og prosesser

Det kom godt frem på fjorårets Framsikt Brukerforum: Virksomhetsstyring – her er det ingen fasitsvar! Det handler om helhelheten; det handler om hvilke betingelsesvariabler hver enkelt kommune står overfor, og det handler om hvilke mål og strategier man har satt for egen organisasjon. Videre er det ikke snakk om ett system. Virksomhetsstyring er en pakke. Det handler om både strukturer, verktøy og prosesser. Og, det handler om ledelse og kulturer. Altså må man tenke flerdimensjonalt. Det innebærer et inngående arbeid med å forstå- og å beskrive sammenhenger. Virksomhetsstyring handler om å fortelle en sammenhengende historie. Hensikten er å bli stadig bedre på å nå målsettinger.

Hva kjennetegner de «beste»?

Søkelyset på Framsikt brukerforum 2021 var på «den røde tråden», i betydningen av i hvilken grad man kunne se en tydelig sammenhengende linje fra Kommuneplanens samfunnsdel (KPS), gjennom Handlings- og økonomiplanen (HØP), og til slutt i en oppsummerende Årsrapport. I forbindelse med utdeling av fagprisen for «beste helhetlige kommunale virksomhetsstyring» forsøkte en arbeidsgruppe bestående av Håvard Moe, Åge Johnsen og undertegnede å lese oss systematisk gjennom disse dokumentene for 300 norske kommuner.

«Reisen» gjennom kommune-Norges planer, styringsdokumenter og rapporter var ekstremt lærerik og interessant. Jeg mener å huske at forfatteren Hans Olav Lahlum for noen år siden fikk spørsmålet fra Aftenposten om hvordan han hadde opparbeidet så store kunnskaper om så mange land? Hadde han faktisk reist til alle disse stedene? Svaret var et klart nei! Han hadde derimot lest seg opp på alle verdens land. Dette svaret gir klare assosiasjoner til eget inntrykk etter å ha lest dokumentene fra norske kommuner. Leser man sammenhengende gjennom samfunnsdelen av kommuneplanen, handlings- og økonomiplanen og årsrapporten, så oppleves det som om man lærer kommunen svært godt å kjenne.

Norske kommuner har rett og slett nedlagt et helt enormt arbeid med sine plan-, styrings- og rapporteringsdokumenter. Grunnlaget for god styring og ledelse synes å være bygget.

Struktur og kreativitet

De som aller best «løfter» og «leder» leseren gjennom de tre dokumentene, fremhever seg gjennom en balanse mellom struktur og kreativitet. I Kommuneplanens samfunnsdel (KPS) forteller disse kommunene om sin historie og identitet, sin nåtid og fremtid. Metaforer, ordspill, modeller og bilder brukes for å få frem budskapet. Korte videosnutter benyttes gjerne også for å styrke budskapene og nå ut til flere grupper. KPS er gjerne nokså kortfattet, regelen synes å være at «less is more».

Innbyggere og interessenter inviteres inn

I KPS rammes «det store bildet» inn, ved å peke på hvilke særlige styrker som kjennetegner denne kommunen, men hvilke utfordringer man står overfor beskrives også. I dette «første» dokumentet, som de fleste kommuner er bevisste på å understreke at er kommunenes viktigste styringsdokument, så er de «beste» også nøye med at alle innbyggerne og alle interessentene skal inviteres inn. Da blir det vesentlig å holde seg til «det store bildet»; visjoner, verdier og satsingsområder – det vil si de store målene – de som går på tvers av kommunal/tjenesteområder, de som er internasjonale, nasjonale, regionale og lokale. Dette bakteppet, det store bildet – er det viktig at leseren har med seg på reisen videre. Ikke minst fordi det er noe man skal kunne bla tilbake til om hele 12 år.

Handlings- og økonomiplanen: Et tydelig referansepunkt for vedtatt politikk

Beveger man seg videre til Handlings- og økonomiplanen (HØP), så finner man «alt». Dette er «kontrakten» med innbyggerne. Her må all systematikk og alle de viktigste detaljene frem. Mens KPS er «generalplanen», så er HØP det operative styringsverktøyet, der de folkevalgte og innbyggerne skal ha sitt «ene» og tydelige referansepunkt for den vedtatte politikken, – og for all resultat- og ressursrapportering gjennom året.

Identiske målformuleringer

De beste kommunene er dyktige på å forklare at hele målstrukturen som ligger i HØP-en er identisk med den som ligger i KPS. Ikke sånn omtrentlig, men helt identisk! Ord for ord, alle målformuleringene er nøyaktig de samme. Ikke noe rom for tvil eller fortolkninger! Dette betyr ikke at alle målene i KPS er tatt inn i HØP-en, kun de som er prioritert i den kommende 4-årige handlingsplanen og den 1-årige budsjettperioden. Dette innebærer at leseren ikke trenger å lese seg gjennom alle kommunedelplanene (KDP), temaplanene og handlingsplanene, for å kunne følge med- og være oppdatert. Det holder å slå opp i HØP-en, og å lese måneds- og tertialrapportene dette året. Alt som de folkevalgte har vedtatt i budsjettbehandlingen i november/desember året før; målene og tiltakene – med tilhørende ressurser – finner jeg i HØP-dokumentet som jeg har foran meg.

Alt som teller skal med i Handlings- og økonomiplanen

Ja, det er blitt et omfattende dokument denne HØP-en, men det er fordi det skal dekke tverrgående satsingsområder, alle kommunal/tjenesteområdene, samt at hele målehierarkiet skal vises – helt ned på de enkelte utvalgte styringsparameterne. De mest målrettede kommunene har også beskrevet ambisjonsnivået innenfor hver enkelt styringsparameter. Grunnen til at HØP-en blir omfattende er også fordi jeg, som leser, ikke skal trenge å bla frem og tilbake mellom KPS og HØP-en. Alt som teller fra KPS, for den kommende 4-årsperioden/1-årige budsjett perioden, er beskrevet i dette HØP dokumentet.

Årsrapporten – et pust i bakken

I årsrapporten bør man tenke at innbyggerne sannsynligvis har tre hovedspørsmål som de ønsker svar på:

1. Hva var det kommunene sa at de skulle gjøre?
2. Hva har de gjort?
3. Hvor mye kostet det?

Her bør både den som kun er opptatt av «det store bildet» og den som ønsker å grave seg ned i detaljene, få svar. Hva var de viktigste begivenhetene og hendelsene gjennom året, gjerne måned for måned? Hva var de viktigste resultatene og innsatsene? Hvilke resultater kommer frem om jeg graver meg helt ned på de enkelte styringsparameterne? Og hva er de tilhørende forklaringene på disse resultatene?

Igjen, på samme måten som jeg, som innbygger, ikke trengte å lese KPS for å få totalbildet i HØP-en, så skal jeg heller ikke trenge å bla meg tilbake til HØP-en, når jeg leser Årsrapporten. I Årsrapporten finner jeg igjen eksakt den samme målstrukturen som jeg så i HØP-en. De samme satsingsområdene, de samme hovedmålene, delmålene og styringsparameterne. Og nå også med resultatbeskrivelser/målinger på hver enkelt styringsparameter.

Hvordan har kommunen styrt og prioritert?

Var dette en rettlinjet prosess, der de planlagte målene ved inngangen til året, fortsatt var de eneste kommunen trenge å styre på gjennom året? Eller ble noen av disse målene mindre aktuelle underveis? Og, dukket det opp nye, viktige mål gjennom året? Har vi som kommune beskrevet dette bildet godt nok, slik at vi er sikre på at vi har med oss innbyggerne på å forstå måten kommunen har styrt og prioritert på gjennom dette siste året?

Godt styrte og ledede norske kommuner bruker tid på å gå gjennom sin egen «selvangivelse». De sammenlikner nøye plan og realisering ved årets slutt. På denne måten får kommunen også en veldig god inngang til neste HØP-prosess, ved nettopp å lage dette som en sammenhengende historie. Hva var det vi ikke fikk gjennomført dette siste budsjettåret, men som vi nå tar tak i inn i neste 4-årige HØP/1-årige budsjettperiode. Eller: hvilke tiltak ser vi ikke lengre er relevante å videreføre.

Årsrapporten skal ikke være et salgsdokument, men derimot en ærlig nåsituasjonsbeskrivelse. Som innbygger er jeg opptatt at vi alle er i samme båt. Vi er avhengige av å lykkes sammen. Så jeg vil bli gjort delaktig i hvordan ting går! Både det som går bra og det som har vært og er mere utfordrende å lykkes med. Kanskje har jeg som innbygger noe å bidra med? Jeg vet at min kommune er opptatt av begrepet «samskaping» («Kommune 3.0»). Men da må jeg både forstå og bli involvert i måten kommunen styrer på.

Oppskriften på god virksomhetsstyring?

For å få med seg leseren gjennom hele plan- og rapporteringsreisen, er de beste kommunene og fylkeskommunene bevisste på at god ledelse av styringsprosesser innebærer både å gå foran, gå på siden og gå bak. Skal man lykkes med dette kreves det en «rød tråd» gjennom plan-, styrings- og rapporteringsdokumentene. Men dette er likevel ikke nok. Skal man lykkes med «walk the talk», så krever dette en god og samlet virksomhetsstyring.

Er det som her er beskrevet «oppskriften» på god virksomhetsstyring? Nei, bildet handler om flere dimensjoner, men én avgjørende viktig dimensjon handler om «den røde tråden». Det var dette aspektet vi vurderte norske kommuner på, høsten 2021.