Hva kjennetegner kommunenes styringsdokument?

Siden midten av juni har det vært jobbet med å vurdere norske kommuner for å se på «beste røde tråd». Etter å ha gjennomgått over 300 ulike kommuner har juryen gjort seg noen erfaringer om hva som kjennetegner kommunenes styringsdokument. Hva er bra, og hva kan bli bedre?

På samme måten som for 2020 og 2021, har gruppen sett på tre bærende dokumenter for kommunenes planlegging, styring og rapportering: Kommuneplanenes samfunnsdel (med tilhørende arealdel), Handlings- og økonomiplanen og Årsrapporten.

Tre runder med evaluering

Metodisk så spinner vi oss bakover fra Årsrapporten for 2022, og ser denne opp imot Handlings- og økonomiplanen for perioden 2022 – 2025. Handlings- og økonomiplanen holdes opp imot sist vedtatte Kommuneplanens samfunnsdel (med tilhørende arealdel). 309 kommuner er vurdert, da det var dette vi fikk tilgang til gjennom nettsøk og ved å gjennomgå møteprotokollene fra kommunestyremøter.

Som vi tidligere har vist til, så skjer evalueringen i 3 runder. I den første runden stiller vi 6 grunnleggende spørsmål om sammenhengen («den røde tråden») mellom plan-, styrings- og rapporteringsdokumentene.

Etter denne fasen har vi satt en grense på 80 kommuner som kvalifiserer seg for fase 2. I beste fall kunne kommunene score 10 poeng på denne delen. 17 kommuner scoret maksimalt antall mulige poeng i Fase 1. I fase 2 ble de 80 gjenstående kommunene vurdert ut ifra 18 nye kriterier. Denne delen kunne gi maks 30 poeng.

15 kommuner kvalifisert til siste fase

Generelt sett har vi fulgt «regelen» om vi lar tvilen komme kommunene til gode der vi har slitt litt med å finne hvorvidt de oppfyller kriteriene. Har kommunen en kommuneplanens samfunnsdel som er vedtatt i løpet av 2022, har vi forhold oss til den, selv om vi strengt tatt skal forholde oss til kommuneplaner som er vedtatt senest i 2021 (gjeldende fra og med 2022), slik at denne kommer i forkant av Handlings- og økonomiplanen (2022-2025).

Juryen besluttet at inntil 15 kommuner kunne kvalifisere til den siste fasen (fase 3). Denne listen inneholder i år kommuner som til sammen har scoret mellom 32 (topp) og 26,5 poeng (nr 15), av maksimalt oppnåelig 40 poeng.
Når fase 3 nå skal gjennomføres starter de 15 gjenstående kommunene tilnærmet likt på startstreken. Det vil si at de siste 9 kriteriene er en delvis overlappende- og en delvis ny kriterieliste.

Det blir en helhetsvurdering som legges til grunn for å kåre topp-3. Dette innebærer at kommune nr. 15 fortsatt har mulighet til å bli nr 1 etter fase 3 vurderingene.

Hva har vi erfart gjennom fase 1 og fase 2?

«Definisjonen» på «beste røde tråd» som arbeidsgruppen baserer seg på består av til sammen 33 kriterier (fase 1: 6 kriterier, fase 2: 18 kriterier, fase 3: 9 kriterier). Som alle er innforstått med, det finnes ingen omforent og énhetlig definisjon av hva forskning og praksis legger til grunn for å beskrive hva «helhetlig virksomhetsstyring» faktisk er.

De 33 kriteriene som vi benytter, kan derfor, helt åpenbart angripes fra mange hold. Dessuten er evalueringene kun basert på det skriftliggjorte materielt som kommunene har publisert. Etterlevelsen av målene og strategiene har vi ikke hatt mulighet til å undersøke.

Hva er så noen av «lesson learned» punktene etter sommerens arbeid med Fase 1 og 2?

Størrelsen på kommunen er ikke avgjørende

For det første: det er liten sammenheng mellom størrelsen og «ressursgrunnlaget» for en kommune og hvorvidt de scorer høyt på «beste røde tråd». I den grad det kan antydes noen sammenheng, så scorer små- og mellomstore kommuner bedre enn store kommuner (10 av de gjenstående 15 kommunene har under 26.000 innbyggere, 5 av kommune har under 4.500 innbyggere).

Det er en del kommuner som ikke har nådd helt opp på de gitte kriteriene, selv om de presenterer ett ryddig styringssystem og hvor det virker, sett utenifra, som at de har lagt ned et godt arbeid med sin samlede virksomhetsstyring.

Store forskjeller i struktur og standardisering av dokument

Når vi går gjennom plan-, styrings- og rapporteringsdokumentene for flere enn 300 kommuner, så ser vi etter hvert at det er til dels store forskjeller på å lese gjennom dokumentene for en kommune som har en ryddig og god struktur versus en som ikke har det. Vi har forsøkt å innta bruker- og innbygger perspektivet ved gjennomgangen av dokumentene, og vi må nok si at en god del av de leste dokumentene oppleves som tunge og til dels mangelfulle i sin struktur, logikk og helhet.

Noe som har overrasket arbeidsgruppen er det faktum at plan-, styrings- og rapporteringsdokumentene ikke er mer standardiserte, innad i én og samme kommune, eller også delvis på tvers av kommunene.

Arbeidsgruppen sier ikke med dette at standardisering er en forutsetning for helhetlig virksomhetsstyring, men vi tenker at gjennomtenkte og transparente strukturer er en viktig underliggende faktor for god virksomhetsstyring. Ikke minst fordi det er så mange interessenter som er avhengige av å kunne sette seg inn i den «røde tråden» i kommunens styring og ledelse.

Språk og layout er viktig for leseren

For ganske mange kommuner er det også noe å hente på layout, design og språk. Ofte ser vi at noen av dokumentene i «trilogien» holder et veldig høyt nivå, men oppbygning, form og innhold er svært ulikt på tvers av de tre dokumentene. For oss som har gravd oss ordentlig ned, så merker vi også at målene kan være skrevet på ulike måter, på tvers av planene. Gjenkjennbarheten av målformuleringene og målhierarkiene, gjennomgående for hele «trilogien», utgjør et viktig fundament for å kunne henge med som leser.

Ulikt omfang på dokumentene

En del kommuner skriver enten veldige lange dokumenter eller veldig korte. Begge deler kan være en utfordring for leseren. Less is more er et godt prinsipp, men det må heller ikke bli så kort at leseren ikke får en god oversikt over hva som er de bakenforliggende planene (mål og strategier) og hvilke resultater som er oppnådd. At økonomiplanen også består av en handlingsdel er helt vesentlig, men ikke alle kommuner er der enda.

Grafiske element gir økt leservennlighet

Arbeidsgruppen har vært svært takknemlige for alle forsøk kommunene gjør på å benytte illustrerende figurer og modeller for å fremføre budskapene. Dette øker leservennligheten betydelig.

Vi har, helt uhøytidelig, benyttet noen «myke» knagger som vi har sett etter – slik som hvorvidt vi «blir entusiastiske» og tenker at «i denne kommunen skulle vi gjerne ha bodd, … eller arbeidet». Og ja, de kommunene finnes! Vi har også vært på jakt etter kommuner som utmerker seg ved at de har beskrevet sitt plan- og styringssystem på en «elegant og informativ måte». Flere kommuner imponerer også på dette punktet.

Hva er fremdriftsplanen?

Vi kommer til å jobbe oss gjennom topp 15 listen frem til begynnelsen av oktober. I fjor kjørte vi en intervjurunde med de 3 som vi rangerte øverst. Dette var meget nyttig. Vi lærte mye som vi ikke hadde kunnet lese oss til på forhånd. Ambisjonen er det samme i år. Kanskje får vi til intervjuer med topp 5.

Intervjuene har vi som ambisjon å ha gjennomført innen tidlig i november, slik at de tre beste kommune får i underkant av én måned på seg til å planlegge sin fremføring på Framsiktkonferansen (29-30.11). I år, som i fjor, blir den endelige vinneren utropt på slutten av dag 2.