Realistisk kommunal planlegging?

Ja, tenke det, ønske det, ville det med; – men gjøre det?

Økonomiske utfordringar, mangel på arbeidskraft, nedgang i eigedomsverdi, sosiale utfordringar, infrastrukturproblem, aldrande befolkning, tap av offentlege tenester og svekka lokaldemografi er nokon av utfordringane endring i folketal og demografisk samansetting fører med seg.

«Satt på spissen kan vi si at kommunene med det største omstillingsbehovet har den minste kapasiteten til å arbeide med denne omstillingen» (Ruralis.no).

Det er så klart skilnad mellom store og små kommunar, sentrale og perifere, men uansett har dei mange felles utfordringar det skal planleggast for.

I kva utstrekning er demografisk utvikling lagt til grunn for samfunnsplanlegging og partiprogram i samfunn med vedvarande nedgang i folketal og endra befolkningssamansetting? Har kommunar fokus på strategiar og mål for folketalsvekst? Og i kva grad meiner politikarar og planleggarar at vi må endre måten vi planlegg på med utgangspunkt i forventa demografiske endringar? Det er spørsmål Aksel Hagen, Ulla Higdem og Kjell Overvåg stiller (2022)». Deira studie er basert på kommunar i Innlandet, men resultata er overførbare til andre distriktskommunar.

Kommunal planlegging er kommunen sitt viktigaste styringsverktøy for ei berekraftig samfunnsutvikling basert på lokalt folkestyre, kor det blir lagt til rette for trygge, berekraftige og levande lokalsamfunn i heile landet.

Kunnskapsbasert og realistisk kommuneplanlegging

Folketalsnedgang og demografisk endring er også diskutert i «Det handler om Noreg – Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene» (NOU 2020:15). Her blir det argumentert med at dei politiske måla for kommunar med vedvarande folketalsnedgang og endra demografi ikkje bør vere basert på vekst, men på å skape gode samfunn for dei som lev eller driv næring der.

Ei realistisk tilnærming inneber å identifisere og forstå utfordringsbilete og behov, og deretter planlegge og tilpasse seg denne verkelegheita og behova det medfører seg.

Realisme i planlegging blir også utfordra av administrative rammer. Kapasitet, kompetanse og ressursar i kommuneorganisasjonen har innverknad på utarbeiding av kunnskapsgrunnlag og realistiske framtidsbilete som politikken skal ta vedtak på grunnlag av.

Mange distriktskommunar blir her konfrontert med fakta som ikkje gjev grunn til optimisme.

Felles forståing av verkelegheita i administrasjon, politikk og befolkninga er ein nøkkel. I forståing ligg også aksept. Det hjelp ikkje å vite om/ha kunnskap om komande samfunnsendringar dersom ein ikkje aksepterer fakta og legg det til grunn for kommunal planlegging.

«Kjedeleg» planteori og realistisk planlegging

Det i all hovudsak to planleggingstradisjonar – instrumentell planlegging og kommunikativ planlegging.

Til grunn for instrumentell (rasjonell) planlegging ligg fakta og evidensbasert kunnskap om samanhengar mellom årsak og verknad, for å velje middel som gjev god måloppnåing. Den forutsett «full» oversikt over alle alternativ og konsekvensar.

Ikkje for å snakke ned kommuneadministrasjon og politikk, men er det realistisk å tru at ein har kompetanse og kapasitet til å ha full oversikt over fakta og vurdere alle alternativ og konsekvensane av dei? Det trur ikkje eg.

Grunnlaget for politiske vedtak er at dei skal vere kunnskapsbaserte. Dagens samfunn er i stor grad prega av kompleksitet og slik blir dei som gjer vedtak i stor grad avhengig av å trekke på den kompetansen som finns i samfunnet. Naudsynt ekspertise blir forvalta av nokre få, og desse kan få uforholdsmessig stor innflytelse på samfunnsutviklinga. Planleggarar med kompetanse og ressursar til å utarbeide kunnskapsgrunnlag kan potensielt ha stor makt til å definere sanninga ut i frå sitt fag og sin kultur. Dette blir kalla teknokrati, og dreg ein dette langt nok kan ein seie at dette kan vere eit demokratisk problem.

March og Simon (referert i Vabo, Klausen & Askim, 2020, s. 155) meinte at den rasjonelle planleggingsmodellen sjeldan blir følgd i praksis, noko som skuldast dei kognitive begrensningane til menneska. Aktørane kan ikkje ha full oversikt over eigen situasjon eller omgjevnadar, og det er også grenser for kor mykje informasjon det er mogleg å ta inn. Dette gjeld både administrasjon og politikk.

Motsatsen til instrumentell planlegging er kommunikativ planlegging, der ein aksepterer at ein ikkje har full informasjon om området ein skal planlegge for, og at ein i fellesskap skal kome fram til mål for så også å gjennomføre det i fellesskap. Den legg meir vekt på gjensidig læring og dialog enn på mål-middel rasjonalitet. Medverknad i planprosessar er sentralt, noko også plan- og bygningsloven sett krav til. I forhold til instrumentalismens teknokrati, kan ein kalle kommunikativ planlegging «populistisk». Denne tilnærminga opnar for større folkeleg innflytelse når viktige vedtak skal bli gjort.

Desse to plantradisjonane kan vere motstridande, og gje politikarane eit dilemma. Ekspertane sine råd har ikkje i stor nok grad teke omsyn til preferansane til folket, medan innspel gjennom kommunikativ planlegging ikkje i tilstrekkeleg grad er kunnskapsbasert.

Som regel er det ein kombinasjon av instrumentell og kommunikativ planlegging i kommunane. Dette blir kalla kollaborativ planlegging, eller samarbeidsdrive planlegging, noko Amdam (2018) argumenterer for at vi har i Noreg. Eit kunnskapsgrunnlag med tydeleg utfordringsbilete lagt til grunn for kommunikative prosessar vil vere det beste.

Om ein greier å kombinere desse to tilnærmingane eller om ein legg meir vekt på ein av dei, vil avgjere korleis ein planprosess blir designa og gjennomført. Kven får delta og kven blir høyrt? Kven definerer rammene for prosessen? Og påverkar vedtak i størst grad?

Blir forventa endring i folketal og demografi lagt til grunn i kommunal planlegging og politikkutforming eller er det vekst for alle pengane?

Vekst for alle pengane?

Den noverande normalen er gjerne å diskutere alle negative konsekvensar med svekka fast busetting, så utvikle mål og strategiar for å snu nedgang til oppgang.

«En dominerende forestilling synes å være at det bare er samfunn i vekst hvor det er trivelig å virke og bo. Derfor vil det være politisk rasjonelt å alltid markere politisk og planfaglig optimisme gjennom å proklamere at nedgang skal stanses og helst snus til oppgang.» (Hagen, Higdem og Overvåg 2021)

Josefina Syssner har studert rurale områder i Nord-Europa (omtala i Hagen, Higdem og Overvåg). Studien viste at det er generell uvilje både hjå planleggarar og politikarar til å innsjå konsekvensane av «krympande samfunn». Hagen, Higdem og Overvåg gjekk gjennom planverket til dei 31 kommunane i Innlandet, og funna støttar opp under Syssners funn. 20 av 31 kommunar hadde mål om folketalsvekst, og dei som i størst grad har mål om folketalsvekst er kommunane med mest negativ befolkningsframskriving.

Få av kommunane i Innlandet problematiserer gapet mellom folketalsutvikling og eigne mål for vekst. Det er eit gap mellom samfunnsplanar og partiprogram og faktisk og sannsynleg utvikling i folketal og demografi. Kommuneplanens samfunnsdel blir ikkje eit reelt strategisk styringsdokument.

Tilpassingsplanlegging

Denne sjølvmotseiinga skuldast fleire ting, men mange kommunar feilar med å skape samanheng i plansystemet sitt (Sandkjær Hansen og Aarsæther 2018), frå kommuneplanens samfunnsdel via fag/temaplanar og til økonomi- og virksomheitsplanar. Det er også usikkert korleis tilpassingsstrategiar vil påverke innbyggarane (psykologisk, investeringar, flytting mm) (Bråta 2020).

Politisk vilje?

«Det som er dilemmaet med samfunnsplanarbeidet, er den politiske forståelsen for hvordan ståa er. Hvis forståelsen ikke er der, skaper man ris til egen bak og urealisme. Det burde vært en terskel som kommunene skal komme over som et parameter: oppnådd erkjennelse. Hvordan sikrer man at erkjennelsen ligger i bunn hos politikerne?» (Brobakk og Gjefsen 2023:33).

I kva grad meiner politikarar at vi må endre måten vi planlegg på med utgangspunkt i forventa demografiske endringar? Det er spørsmål Aksel Hagen, Ulla Higdem og Kjell Overvåg stiller (2022) i sin studie av kommunar i Innlandet. Deira konklusjon er

“Therefore, we argue, as our analysis suggest, that politicians do not dare to introduce a realistic perspective on policy-making in shrinking societies, although many of them might just want to signal and work towards a more realistic approach.” (Hagen, Higdem og Overvåg 2022).

Tidlegare diskuterte eg planteori som grunnlag for politiske vedtak. Studien til Hagen, Higdem og Overvåg (2022) og Bråta (2020) viser at kommunane er prega av tilpassingsplanlegging og ikkje tør ta spranget bort frå veksttankegang. Politikken er inkrementalistisk og kommunen driv «muddling through».

Med utgangspunkt i analyser av vedtak i offentleg sektor introduserte Charles Lindblom omgrepet inkrementalisme, eller «muddling through». Inkrementelle vedtak tek utgangspunkt i den politikken som har vore ført, og består av små endringar. Denne type vedtak bryt med eit rasjonalt ideal for vedtak, som vurderer alle alternativ, konsekvensar og måloppnåing med minst mogleg ressursbruk.

Ein slik strategi stiller uoverkomelege krav til informasjon og analysar av alternative handlingsval, og i seg sjølv kan eit slikt ideal føre til beslutningsvegring og fullstendig handlingslamming. Det igjen kan føre til at ein held fram i den gata ein har gått, og ikkje tør gjere dei store grepa kor politikken og planlegginga baserer seg på faktiske utfordringar og ressursar.

Som beslutningsform er inkrementalisme meir orientert mot konsensus. I følgje Offerdal (referert i Aarsæther & Kvalvik 2018, s. 48) handlar det for mange folkevalde meir om å finne løysingar som kan foreine ulike omsyn og posisjonar, og spørsmål ein kan finne svar på, enn å formulere klare mål. I den politiske rasjonaliteten ligg også ønsket om å tekkast veljarane og bli gjenvald.

Den debatten og dei prioriteringar kommunar no må ta er vanskeleg. Bevisst planlegging for nedgang, eller «tilpassingsplanlegging» er eit ømtåleg område fordi det bryt med den vanlege veksttankegangen (Bråta 2020). Fundamentale tankemåtar, tradisjonar og økonomiske system blir utfordra (Higdem, Framsiktkonferansen 2023). Det er også vanskeleg fordi ein ikkje kjenner konsekvensane av ei slik tilpassingsplanlegging (Bråta 2017).

Realistisk planlegging?

Planlegging må skifte fokus frå folketalsvekst til fokus på innbyggarane som lev og arbeider i samfunna.

Tilbake til start og spørsmåla til Hagen, Higdem og Overvåg (2022) . Dei konkluderer med at på trass av langvarig folketalsnedgang har kommunane «avfeia» dette som premiss for kommunal planlegging og heldt fram med å planlegge for vekst.

Kommunane har ei hybridtilnærming og er inkonsekvente når det gjeld mål og tiltak/respons.

«Overall, we suggest that today’s planning practice in rural areas in Norway has neither dared nor wanted to adapt to the most likely developments of a shrinking population, let alone actually doing so openly and consistently. This reluctance has had critical and negative implications for these municipalities.”

Samstundes viser studien at enkelte kommunar og politikarar er klar over at deira politikkutforming og planer er urealistiske, men er usikre på korleis ein skal møte dette og kva alternativa for framtida er. Berre nokre få kommunar fokuserer på dei som bur i kommunen og deira livskvalitet, ikkje vekst.

Kommunal planstrategi – ei gylden moglegheit!

Planstrategien skal vere eit verktøy for politisk prioritering av planoppgåver i valperioden, kor planane skal bidra til å møte dei behov og utfordringar kommunen har, både på kort og lang sikt. I denne prosessen er det viktig å skape bevisstheit om konsekvensar av urealistisk planlegging, og korleis det kan føre til ineffektiv bruk av ressursar og skuffelsar blant innbyggarane. Eit godt, forstått og erkjent kunnskapsgrunnlag må prioriterast.

Du kan lese meir om arbeid med kommunal planstrategi i Framsikt i artikkelen kommunal planstrategi.

«Godt å leve, trygt å bu»

Kommunal planlegging i møte med nedgang i folketal og demografiske endringar krev eit forstått og erkjent utfordringsbilete, god kommunikasjon, behovstilpassa planlegging, auka effektivitet, samskaping og samarbeid med andre offentlege aktørar og sivilsamfunnet. Å sjå moglegheiter i utfordringane, å finne innovative og kreative løysingar i langsiktig planlegging, tenesteutvikling og samfunnsutvikling.

Med realistisk planlegging tilpassa behov kan kommunar tilpasse seg endringar og skape ei berekraftig framtid.

Eg har tillate meg å «stele» visjonen til Gjemnes kommune, «Godt å leve, trygt å bu». Hovudoppgåva til ein kommune er nettopp det, legge til rette for gode og trygge lokalsamfunn. Er det gode å leve og virke der, vil det auke sannsynet for at fleire blir, at kanskje nokon kjem til og at ein greier å skape gode samfunn uansett kor det går med folketal og demografi. Men, det krev realistisk kommuneplanlegging!