Gjesteblogg av Bjørn Brox, Agenda Kaupang AS
Økonomiplanen er lovpålagt gjennom kommuneloven, men kravene til økonomiplanen er svært uklare i lov og forskrift. Kommunaldepartementet har laget en veileder for økonomiplanlegging, men fremdeles er kommunenes økonomiplaner svært ulike i form og innhold. Her er seks tips til god økonomiplanlegging.
- Kutt ut årsbudsjettet
Første bud er å slutte med årsbudsjett. Det vil si: ingen egen sak som heter årsbudsjett til kommunestyret. Årsbudsjettet bør bare være første året i økonomiplanen. Det vil si første kolonnen i de fire kolonnene som utgjør økonomiplanen. Dette fungerer kjempefint. Det er slik det gjøres i alle de største kommunene. Det er ikke større krav i loven til detaljering i årsbudsjettet enn det er i økonomiplanen.
Fordelen med denne løsningen er at blikket tvinges fremover og oppover. Det er salderingen det fjerde året som er viktig i en kommune, ikke neste år. Det er få viktige ting som kan oppnås på ett år. Det meste tar tre-fire år. På denne måten inviterer rådmannen politikerne til å tenke stort. De administrative detaljene får ikke like stor plass i en økonomiplan som i et årsbudsjett. Årsbudsjettet blir en ren administrativ øvelse, der budsjettrammene fordeles mellom enhetene.
Økonomiplan på våren og årsbudsjett på høsten er den verste løsningen. Da må man lage budsjett to ganger per år. Det blir både dobbeltarbeid og risiko for omkamper. En budsjettbehandling i året er nok.
- Sett mål for kvalitet
Målet for kommunen er ikke å bruke opp budsjettet. Målet er å levere gode tjenester til innbyggerne. Å levere gode tjenester bør være like viktig for administrasjonen som å holde budsjettet. Politikerne bør stille tydelige krav til resultater.
Sett mål for kvalitet på tjenestene. Det trenger ikke bli så mange mål. Det er resultatene for brukerne som er det sentrale. Læringsresultater, saksbehandlingsfrister og andre lovpålagte kvalitetskrav er det viktigste. Og målene bør være langsiktige. Hvor raskt skal byggesakene behandles om fire år?
Det er også viktig å sette seg mål for prosjektgjennomføring (tid, kostnad og kvalitet). Det gjelder både byggeprosjekter, planer og omstillingstiltak.
Tydelige kvalitetskrav til tjenestene mangler i de fleste kommuner i dag. Ofte er målene uklare eller administrative.
- Finn ut hvor du er
Det er ikke nok å vite hvor man vil. Man må vite hvor man er. En god økonomiplan starter med en god analyse av dagens situasjon. Det vil si en god årsmelding. Økonomiplanen er en drøm. Årsmeldingen er virkeligheten.
En god analyse betyr å sammenligne finansene og tjenestene med andre kommuner. Både kvaliteten og enhetskostnadene bør måles. Denne analysen er utgangspunktet for planleggingen. Økonomiplanen er et verktøy for å rette opp feil og mangler.
Sammenligningen må starte med Kostratallene. Det er derfor svært viktig å jobbe med kvaliteten på de data som går inn i Kostra-nøkkeltallene. Det gjelder både regnskapet og produksjonstallene. Man må bruke konserntallene, siden kommunene er organisert forskjellig. God eierstyring er forutsetningen for gode styringsdata.
Analysen bør skje i årsmeldingen, ikke i egne dokumenter ved siden av årsmeldingen. Det viktige skal stå i årsmeldingen. De flinkeste kommunene klarer å få til en Kostra-analyse innen 1.april, når årsmeldingen skal leveres til revisjonen. Utsett årsmeldingen hvis det trengs.
- Lag en strategifase
Det trengs en strategidebatt før arbeidet med økonomiplanen starter. Det går ikke an å utrede så mange alternative løsninger i økonomiplanen. Politikerne bør drøfte mulige veivalg de neste fire årene, eller åtte, for den saks skyld. Dette bør skje før sommerferien.
Administrasjonens oppgave er å legge fram alternative løsninger, basert på sammenligning med andre kommuner. Det er alltid flere måter å løse en oppgave på. I denne fasen må man bygge på Kostra-analysen i årsmeldingen. Planleggingen er på kommunenivå og på tjenestenivå.
Dette er ikke lett. Jeg vet ikke om noen kommuner som får det til. Enten blir strategiseminaret uforpliktende løsprat, eller så går man rett ned i økonomiplanleggingen.
- Budsjetter etter tjeneste
Kommunebudsjettet bør legges fram etter tjeneste, ikke etter kommunens administrative inndeling. Økonomiplanen er et politisk dokument. Politikerne bør beslutte hvordan pengene fordeles mellom tjenestene. Budsjettet bør være grupper av Kostrafunksjoner. Det er ikke opplagt hvor detaljert tjenesteindelingen skal være i kommunestyrets vedtak.
Etter at kommunestyret har vedtatt budsjettet, blir det rådmannens ansvar å fordele midlene til hver tjeneste mellom lederne i kommunen, altså etter ansvar. Dette er administrasjon. Ansvarsbudsjettet bør ikke behandles politisk, i høyden legges fram for politikerne til orientering. Dette tydeliggjør rollene. Slik gjøres det i Bergen og Bærum.
Et skikkelig tjenestebudsjett gjør det mulig å budsjettere Kostranøkkeltallene. Rådmannen kan dermed dokumentere planlagte effektivitetsforbedringer. Det er mange kommuner som ikke har et fungerende tjenestebudsjett. Stor klumper penger er ikke fordelt på tjeneste i budsjettet. Det gjelder spesielt avskrivninger, pensjonspremie og lønnsreserver.
- Lag budsjettmodeller
En velstyrt kommune styres med budsjettmodeller. Det vil si regler for hvordan budsjettrammene for de enkelte tjenestene påvirkes av folketallsendringer, standardkrav og krav til produktivitet. Hver tjeneste bør ha en fireårig modell. Økonomiplanen blir en sum av disse modellene. Fordelen med dette er at man kan se effekten av endrede forutsetninger med en gang. Man endrer et parameter i modellen. Dette er svært nyttig ved salderingen av budsjettet.
Modellene bør legge til rette for politisk styring. Det er mange parametre som bør styres politisk. Noen eksempler: bemanningsnormen i barnehagene, dekningsgraden i kulturskole og sykehjem, effektivitetskrav i hjemmetjenesten.
Bergen kommune har bygd opp mange viktige tjenester med budsjettmodeller. Se oversikten i kommunens økonomiplan for 2016-2019. Budsjettmodellene kan selvsagt også fordele midler mellom enhetene i kommunen (fordelingsmodeller). Det er flott for rektor å få et budsjett for fire år.