Styringsparametere:­
– En avgjørende del av mål- og styringshierarkiet

Under overskriften «den røde tråden» i virksomhetsstyringen er det ett element som mange vil peke på som avgjørende viktig; styringsparametere.

Som kjent: grunnen til at en måler er basert på behovet eller ønsket om både å kunne lede, styre og lære. Videre, i en moderne og kompleks virksomhet, så er man avhengige av å styre både på finansielle/kvantitative forhold og ikke-finansielle/kvalitative forhold.

Hva er en målsetting?

Målstyring som normativ teori forutsetter et hierarkisk styringssystem, der målformuleringene på et overordnet nivå bestemmer styringsparameterne på et lavere nivå i kjeden. Ideelt sett snakker forskningen om at en målformulering må operasjonaliseres til en målsetting.

For å være en målsetting bør denne inneholde informasjon om:

1. Hva skal endres?
2. Hvor stor skal endringen være?
3. Hvem skal endringen berøre?
4. Når skal endringen være gjennomført?

Man snakker gjerne om «strategiske hypoteser». Gjennom et sett med årsak-virkning-sammenhenger, forsøker man å etablere en sti fra visjonen og helt ut til styringsparameterne. Enkelt å si, vanskeligere å gjøre? Ja, absolutt! Nettopp derfor er de aller fleste virksomheter nødt til å tenke på måling og styring i et hierarki – man klarer ikke å lage målsettinger som inkluderer all ønskelig informasjon.

Nederst i hierarkiet kommer vi til styringsparameterne. Betyr det at de er det minst viktige? Nei! Nesten tvert om – det er nok heller slik at for hvert nivå en går nedover i et mål- og styringshierarki, desto viktigere blir det å legge ned en stor jobb med design og innhold.  

Gode indikatorer: Hardt arbeid og læring over tid

 Når styringsparameterne skal på plass, er vi kommet dit som gjerne benevnes som «when the rubber hits the road» eller «sannhetens øyeblikk». Vi er mange som har erfart den krevende jobben det er å arbeide seg systematisk gjennom et målhierarki med «satsingsområder», «hovedmål» og «delmål», for deretter å skulle avslutte kjeden med å finne gode styringsparametere. Fra de som eventuelt hevder at det siste er enkelt, er det fristende å svare at: «Da har du ikke jobbet reelt med utviklingen av styringsparametere i en virksomhet som skal betjene et stort, komplekst og differensiert marked». Men vi skal la denne problemstillingen ligge her.

Det vi i hvert fall kan konstatere er at alle som jobber med å lage gode mål- og styringshierarkier, de sliter aller mest når det kommer til det å definere gode styringsparametere. Men desto viktigere er det å nettopp jobbe med å finne og utvikle disse. Man blir dyktigere og dyktigere på dette etter hvert som man vinner erfaringer med å forstå årsaks-virkningssammenhenger. Det å finne de gode indikatorene handler mye om å eksperimentere og lære over tid.

Det er viktig å ha i mente at styringsindikatorene er det man har fokus på i det daglige. Antall arbeidstimer, mengden ressurser anvendt på et tiltak, antall timer tilgjengelighet på et tilbud, tiden det tar å besvare en henvendelse, tiden det tar å rette opp i et problem, antallet personer som oppfyller et kvalifikasjonskrav, antallet personer på jobb, oppetid for kritiske IKT-systemer, prosent av befolkningen eller medarbeidere som svarer positivt på en undersøkelse knyttet til kommunens tjenester, også videre.

Endret begrepsbruk

 Selv om det er et krevende arbeid med styringsparametere, så er det å bli mer presise på begrepsbruk og innhold et sted å begynne.  Ser man på norsk offentlig sektor så har bruken av begreper på dette feltet vært flere, og de har også skiftet over tid. For eksempel var det store statlige sektorer og etater som startet med å benytte begrepet «resultatindikatorer» tidlig på 2000-tallet. Deretter så man en overgang til begrepet «styringsparametere».

Det man kan reflektere litt over i denne sammenhengen er følgende: ja, det var ikke ideelt sett bra å benytte begrepet «resultatindikator» (se nedenfor), men ved å ta bort slutten av begrepet («indikator») så mistet man noe i denne overgangen. Det utgangsbegrepet mange nok lente seg på var «Key Performance Indicators» (KPI). Dette kunne lett oversettes til «resultatindikatorer» (eller «mål- og resultatindikatorer» som mange benyttet – og fortsatt benytter). Det som var bra med den norske oversettelsen var at man hadde med «indikator» delen av begrepet. På denne måten tydeliggjorde man nettopp at det ikke handler om selve målet, men om at man er underveis. En indikator er (bare) et hjelpemiddel for å gjennomføre endringer i en ønsket retning. Ved overgangen til begrepet «styringsparameter» mister man «indikator»-delen.

Hva så med den direkte oversettelsen av «performance» til resultat? Nja, dette er kanskje mest for fagnerdene, men det man «glemte» er at den internasjonale litteraturen skiller mellom det de kaller «lead indicators» (eller «performance drivers») og «lag indicators» (eller «desired outcomes»). Om vi forsøker å oversette dette til norsk: ytelsesindikatorer («lead») og resultatindikatorer («lag»).

Ytelses- og resultatindikatorer 

En ytelsesindikator måler utviklingen i en prosess eller den måler en adferd. Ytelsesindikatorene forteller oss ikke at vi har nådd et sluttmål, men vi har en forestilling om at en høy score på en ytelsesindikator gir et sterkt signal om at vi er på veg mot målet. Om målet er bedret fysisk helse for barn og unge vil for eksempel antallet kroppsøvingstimer i grunnskolen og på videregående skole kunne være en ytelsesindikator. En ytelsesindikator er det vi kan kalle en «i forkant indikator».

Det kunne vært sagt mye om dette med å også ha fokus på de konkrete prosessene og aktivitetene i målstyring (ref. verdi- eller effektkjeden), men uansett standpunkt til dette (her er det mange meninger!) – husk at «lead indicators» nettopp handler om at det også er viktig å ha blikket rettet mot veien til målet, med andre ord en form for aktivitetsstyring. Ikke som et sluttmål, men som et underlag for brukerresultater og samfunnseffekter.

En resultatindikator måler mer i retning av effekter («outcome measures»). Her er det en tett korrelasjon mellom indikatoren og det man har som selve målsettingen. Typisk er de aller fleste av disse indikatorene finansielle. For en kommune vil dette for eksempel kunne være netto driftsresultat, størrelsen på disposisjonsfondet, gjeldsgraden og egenkapitalandelen på investeringer.

Sett i lys av dette kan man forstå de statlige etatene som har byttet over fra begrepet «resultatindikatorer» til «styringsparametere». I realiteten spurte de tidligere kun etter kvantitative indikatorer/finansielle indikatorer, mens deres ønske var å også etterspørre kvalitative/ikke-finansielle indikatorer. Begrepet «styringsparametere» er det som i Norge synes å ha festet seg som det begrepet flest benytter som overskriften der man innbefatter både kvantitative- og kvalitative indikatorer.

Skillet mellom ytelsesindikatorer og resultatindikator er imidlertid ikke entydig. Ytelsesindikatorer kan også betraktes som resultater, for eksempel knyttet til en prosess eller knyttet til en bestemt ønskelig atferd, men da snakker vi om underliggende delprosesser eller adferd som leder opp imot et endelig mål (høyere opp i målhierarkiet). Men: selv om skillet ikke alltid er entydig, så kan denne todelingen (mellom resultat- og ytelsesindikatorer) hjelpe oss med å fokusere på hva som er de kritiske aktivitetene og prosessene som skjer i forkant av det å oppnå en endelig målsetting. Når sluttresultatet foreligger, er det som kjent for sent å gjøre noe med de forutgående prosessene og aktivitetene.

Fra styringsindikatorer til styringsdiktatorer?

Så var det dette med «Key» i begrepet «Key Performance Indicators». Her «glemte» nok også mange at dette er en viktig del av «konseptet» med å benytte seg av styringsparametere. Med «Key» tenkte man på «the vital few», ikke på «så-mange-som-mulig-styringsparametere»! Forskningen og empirien på dette feltet er ganske så éntydig. Forsøk å begrens deg til det som virkelig teller – sett i lys av den målsettingen du søker.

En typisk historie for de virksomhetene som har jobbet lenge med mål- og resultatstyring: Det blir færre og færre styringsparametere over tid. Hver enkelt blir nøye veid og vurdert. Det er begrenset hvor mange styringsparametere ledere og medarbeidere, på ulike nivå i virksomheten, kan klare å forholde seg rasjonalt og kognitivt til.

Vi hører ofte uttalelser som: «Det er viktig at målstyring ikke blir erstattet med indikatorstyring» eller at «styringsindikatorer ikke må bli styringsdiktatorer». Selv om jeg tror at vi alle skjønner hva det her advares imot, tenker jeg at det er viktig å ikke beskrive dette som en form for motsetninger. Indikatorene er den beste beskrivelsen som virksomheten har klart å komme opp med for å operasjonalisere de overordnede målformuleringene og målsettingene. For de som jobber daglig med å levere opp imot de overordnede målformuleringene, så er det viktig å få støtte for nettopp at man følger opp de definerte indikatorene.

Tanken er jo at virksomheten øker sannsynligheten for å oppnå sine målsettinger, nettopp ved at mellomledere og medarbeidere har høy oppmerksomhet på de definerte styringsparameterne. Så oppfordringen er kanskje at man bør fremsnakke styringsparameterne. Kan man ikke det, bør de absolutt skiftes ut – de styringsparameterne som ikke oppleves å gi verdi.

Utfordringsbildet mellom en målsetting og styringsparametere kan visualiseres på følgende måte:  

Hva er gode styringsparametere?

Gode styringsparametere er både valide (gyldige opp imot målsettingen) og reliable (pålitelige – gir det samme resultatet uavhengige av hvem som måler). Det er vanlig å knytte ambisjoner til styringsparametere (hvor høyt legger man lista). Og ansvar og myndighet. Videre er det nødvendig å gjøre en nytte/kostnadsanalyse, knyttet til innsamling av styringsparameterdata. Det er ofte ressurskrevende å samle data og å gjenta innsamlingen over tid for å få tidsserieanalyser. Frekvensen på oppdatering av dataene betyr noe.

Styringsparametere som kan oppdateres hvert kvartal har høyere verdi for beslutningstakeren, enn de som kun kan oppdateres årlig. Styringsparametere som kan «benchmarkes» mot andre virksomheter er svært verdifulle. Likeså er det en klar styrke å ha styringsparametere som kan hentes direkte fra virksomhetens egne IKT-systemer. Flere virksomheter har som policy at ingen data skal legges inn manuelt. Alle data skal hentes fra egne interne systemer eller være lenket til eksterne databaser.

Burde nøkkeltall også vært nevnt i denne sammenhengen? Ja! Nøkkeltall er det vi forbinder med regnskaps- og investeringsanalyser. Tallene hentes fra driftsregnskapet, investeringsregnskapet og balansen. De kan omhandle både budsjetterte tall og faktiske regnskaps- og balansetall. Nøkkeltallene angir en brøk med en teller og en nevner. I den grad man kan koble begrepene så kan man si at nøkkeltall handler om finansielle og kvantitative målinger.

I den grad bestemte nøkkeltall er definert som viktige indikatorer på hvorvidt målsettingene blir nådd, vil de utvalget nøkkeltallene også være ensbetydende med å være styringsparametere. Men det som kjennetegner nøkkeltall – som samtidig blir definert som styringsparametere, er at disse er «lag indicators»/resultatindikatorer. Det vil si at de måler passeringen av målstreken (ikke løpet underveis). Med andre ord – de er også å definere som «sluttmålsettinger».

For eksempel vil de fleste kommuner ha målsettinger knyttet til netto driftsresultat – i prosent av brutto driftsinntekter, disposisjonsfond – i prosent av brutto driftsinntekter og netto gjeld – i prosent av brutto driftsinntekter. Med andre ord tre brøker for å fremstille den finansielle situasjonen for kommunen.  Slike økonomiske «handlingsregler» har de fleste norske kommuner innført. Selv om det kan argumenteres for at god økonomisk styring kun er et middel for å oppnå høyere målsettinger, så kan det hevdes at de som styrer «godt» definerer «økonomiske handlingsregler» som en målsetting i seg selv. Måltall for nærvær; brøken mellom tilstedeværelse og den totale arbeidsstyrken, er også et nøkkeltall som mange virksomheter definerer som en «sluttmålsetting» i seg selv.

Forholdet mellom målformuleringene og styringsparameterne 

Til slutt: en debatt alle kommuner burde ta er forholdet mellom målformuleringer og målsettinger versus de tilhørende styringsparameterne. Det er lett å tenke at det må være ett én til én forhold mellom målformuleringene og de tilhørende styringsparameterne. Videre er det lett å tenke at styringsparametere er noe man gjerne kan skifte ofte, mens målformuleringene og målsettingene bør ligge mest mulig fast over tid.

Svaret på disse to spørsmålene er ikke så åpenbare som vi kanskje liker å tro. Her anbefaler jeg alle som er interessert i mål- og resultatstyring å lese boken «Resultatstyring i offentlig sektor – konkurranse uten marked» av Åge Johnsen. Stikkord: «Løst koblede systemer».

Med fare for her å ha skapt mer forviklinger enn forklaringer – alle virksomheter bør jevnlig ta en gjennomgang av sine målstrukturer, med tilhørende styrings- og målebegreper. Og – bli enige om innhold og definisjoner samt sørge for at alle ledere og medarbeidere forstår begrepene likt. Dette siste er viktigere enn hvilke benevnelser man lander på.