God virksomhetsstyring blir viktig fremover

Vi er mange som er opptatt av virksomhetsstyring i kommunesektoren. God virksomhetsstyring er imidlertid ingen magisk oppskrift for noe som vil garantere iverksettingen og oppfølgingen av politiske vedtak og administrative beslutninger, etterlevelse av lover og regler, målrettet og effektiv drift og pålitelig rapportering.

Men, det er vanskelig å argumentere seg bort ifra at god virksomhetsstyring øker sannsynligheten for å gjennomføre kommunens strategier og derved øke sannsynligheten for måloppnåelse.

Tanken om at styring og ledelse i en organisasjon alltid kan forbedres, kan være et motiverende utgangspunkt for å få mer ut av mindre fremover. Nettopp dette er motivasjonen bak prisen for «beste røde tråd», som deles ut hvert år under Framsiktkonferansen, som i år arrangeres 2. og 3. desember.

For 4. året på rad er vi en gruppe som har arbeidet oss gjennom det vi har definert som de tre viktigste dokumentene som beskriver ledelsen og styringen av en kommune; Kommuneplanens samfunnsdel, Handlings- og økonomiplanen og Årsrapporten. Vi vet at det ligger avgjørende viktige planer som lim mellom disse tre hoveddokumentene (Kommunedelplaner, Temaplaner, Handlingsplaner mv), men vi tenker at det er en årsakssammenheng mellom kvaliteten på disse tre hoveddokumentene og de mellomliggende plandokumentene. Derfor gir nettopp disse tre «toppdokumentene» gode svar, tenker vi, på hvordan den samlede virksomhetsstyringen ser ut.

Juryarbeid i tre faser

Som vi prøver å kommunisere ved enhver anledning, så har vi delt evalueringen av «beste røde tråd» inn i 3 faser. I denne omgangen (vi kommer tilbake med flere statusrapporter i løpet av høsten), vil vi henvise spesielt til de seks kriteriespørsmålene som vi benytter i fase 1:

1. Er det beskrevet en tydelig målstruktur i Kommuneplanens samfunnsdel (KPS)?
2.  Er handlingsdelen i KPS og Økonomiplanen slått sammen til en Handlings- og Økonomiplan (HØP)?
3. Gjenspeiler satsningsområdene og prioriteringene i HØP, satsningsområdene i KPS?
   • Og – er disse brutt ned på sektorer/virksomheter i en gjennomgående målstruktur? Med andre ord: er det en sammenheng mellom de overordnede målene for kommunen og sektorenes/virksomhetenes mål og budsjetter i HØP?
4. Består målstrukturen både av finansielle- og ikke-finansielle målsettinger?
5. Hentes målene og strategiene det rapporteres på i Årsrapporten (ÅR) fra HØP?
   • Er målene i ÅR linket med/importert fra HØP? Er de overordnede målene og delmålene i ÅR, per tjenesteområde, identiske med målene og delmålene i HØP?
6. Er årsrapporten tydelig på status på gjennomføringen av mål og strategier fra HØP?

Ingeniør- og plankunst

Spørsmålene som stilles i Fase 1 er uten tvil svært strukturelle. Noen vil nok kalle dette ingeniørkunst eller plankunst. For oss som forsøker å «lese» kommunene (og forstå hva det er dere vi oppnå, hvordan og hva resultatet ble) så er, i tilfelle, disse betegnelsene honnørord. I en type virksomhet som kanskje kan betegnes som det mest komplekse man kan lede og styre, og der det er et konstant trykk på å effektivisere, endre og innovere, så vil det være et behov for at noen ligger fast i bunn. Forskning viser at de mest innovative virksomhetene i verden, bruker sine planleggings- og styringssystemer mer intensivt enn sine mindre innovative konkurrenter.

Med et så stort og mangfoldig interessentkart som kommunene står overfor, vil dette ytterligere styrke argumentasjonen for lett lesbare strukturer, helhet og sammenheng i styrings- og ledelsessystemene.
Dette er bakgrunnen for at vi leter grundig etter svarene på de seks spørsmålene over.

Vår innsikt begrenser seg til det vi kan lese oss til – det handler mye om «styring»

Det er både en kontinuitet og en utskifting, år for år, av de som gjennomfører arbeidet med å evaluere kommunenes plan, styrings- og rapporteringsdokumenter. Dette betyr at arbeidsgruppen og juryen kan se ulike aspekter ved kommunenes virksomhetsstyring, år for år. Når det gjelder kriteriene, så har disse imidlertid ligget så å si helt fast siden oppstarten. Vi evaluerer disse hvert år, og det har gitt noen justeringer, men erfaringen etter 4 år, er at kriteriene står seg, både på et forskningsmessig- og empirisk grunnlag.

Det som må skytes inn, som vi gjør oppmerksom ved enhver anledning, er at det ikke finnes noen fasitsvar innen forskning på hva definisjonen på virksomhetsstyring er. Det benyttes en rekke ulike modeller, med til dels svært ulik tilnærming, innen fagområdet. Og strengt tatt kan man ikke snakket om virksomhetsstyring som ett fagområde, det er snarere en kombinasjon av en rekke fagområder, særlig knyttet opp til områdene strategi, økonomi, ledelse og HR, psykologi og organisasjonsfag. Moderne organisasjoner er multistandard-organisasjoner, og dette gjenspeiler seg også i virksomhetsstyringen. En kommune styres gjennom et stort antall ulike verktøy.

Videre må det alltid understrekes at vi ikke snakker om ett styringssystem. Vi snakker om mange styringssystemer. Innen forskningen drøftes begrepene «systemer» versus «pakker». Ledende forskere definerer et «system» som et fullt integrert og fullt koordinert sett med virksomhetsstyringsmekanismer (strukturer, systemer, verktøy og prosesser), mens en «pakke» er et mer løst integrert sett med styringsmekanismer, men som likevel utgjør en tydelig helhet. De aller fleste studiene av styringssystemene i organisasjoner, viser at styringspraksiser har mest form av «pakker». Det er med andre ord sammenhenger og helhet, men alle delsystemene må ikke være totalintegrerte.

Selv om ledere og systemdesignere kan strebe mot fullintegrerte virksomhetsstyringssystemer, så har koblingene mellom delene av en samlet virksomhetsstyringspakke en tendens til å endre seg over tid i en evolusjonær prosess, drevet av både interne og eksterne omstendigheter, noe som fører til større mangfold og litt lavere grad av direkte knytninger mellom deler av en virksomhetsstyringspakke. Dette er, ifølge forskningen, naturlig – og har ingen store negative konsekvenser knyttet til effektivitet og innovasjonsevne i organisasjonen.

En styringspakke vil med andre ord normalt inneholde flere delsystemer som kan variere i utforming og drift. Dette perspektivet har vi med oss, når vi forsøker å sette oss inn i den samlede virksomhetsstyringen til en kommune.

Utfordringen med å finne «formelen» for god virksomhetsstyring blir ikke noe mindre ved å vise til at forskningen peker på at det er en stor mangel på dokumentasjon om empiriske erfaringer innen feltet, og at praksiserfaringer derfor er helt avgjørende for å utvikle bedre kunnskap, bedre teorier og bedre modeller for virksomhetsstyring. Summen av alt dette, er nettopp det som gjør det enormt spennende å sette seg inn i hvordan norske kommuner jobber med sin virksomhetsstyring.

Dokumentversjonene som vi gjennomgår

Vi studerer 3 dokumenter fra hver kommune:
• Kommuneplanens samfunnsdel (med tilhørende arealdel) – den sist vedtatte versjonen (trengte tilgang til en versjon som senest er vedtatt iverksatt fra 1. jan 2023)
• Handlings- og økonomiplanen: 2023-2026 versjonen
• Årsrapporten (Årsberetningen og Årsregnskapet): 2023 versjonen.
Med disse versjonene av de tre dokumenter kan vi se på «den røde tråden».

Det var i år 307 kommuner der vi klarte å finne alle de tre bærende dokumentene vi trengte tilgang til. Det er flere grunner til at vi ikke får innsyn hos alle kommunene; arbeidsgruppen finner ikke dokumentene ved å søke på hjemmesiden til kommunen og heller ikke ved å gå inn på Kommunestyresakene. Det skjer at dokumentene ligger på sakslisten, men vi får likevel ikke åpnet disse. Det sendes som regel epost til kommunene dersom arbeidsgruppen mangler ett eller flere dokumenter, men det er ikke alltid vi får svar på våre henvendelser.

For noen kommuner står vi overfor den situasjonen at kommunen har vedtatt en ny Kommuneplanens samfunnsdel i 2023, mens vi trenger tilgang til Kommuneplanen som senest er vedtatt høsten 2022, for å se på linken mellom denne, HØP for 2023 – 2026 og ÅR for 2023.
I etterkant av sommerens arbeid med Fase 1 og 2 har arbeidsgruppen diskutert viktigheten av at kommunene generelt har gode innholdsfortegnelser på sine plan-, styrings- og rapporteringsdokumenter og at dokumentene er lett søkbare. Her er det en stor variasjon mellom kommunene.

Fra spiss til bredde

Det har definitivt skjedd en god utvikling «i spiss» – i innholdet og nivået på virksomhetsstyringen – gjennom de siste 4 årene, men mest iøynefallende er det å merke seg hvor mye større bredden av gode kommuner er blitt. Mens det for 4 år siden var ganske tydelig at noen (ganske få) kommuner rykket ifra hovedfeltet i spiss, så er situasjonen den i dag at det nå er et stort hovedfelt som følger hverandre tett. For å illustrere dette: av de 307 kommunene som vi har evaluert i år, så scoret 74 av kommunene 9 – 9,5 eller 10 poeng i Fase 1 (10 poeng er maks). Av disse 74 oppnådde 34 kommuner den maksimale scoren på 10 poeng (i fjor var tallet 17).

Vi har gjennomgått også Fase 2, dit 78 kommuner gikk videre. Der ligger det i alt 18 nye kriterier, med maksimal oppnåelig sum på 30 poeng. Her borrer vi mer inn i hvorvidt kommunene beskriver sine plan- og styringssystemer, og sammenhengen mellom disse. Vi ser på hvorvidt kommunen er tydelig i sin økonomiske styring, blant annet gjennom bruken av økonomiske handlingsregler. Vi ser på hvorvidt kommunene er tydelig på hva de prioriterer i den kommende 4-års perioden, og like viktig – hva de ikke prioriterer i den kommende 4-års perioden. Vi er opptatt av analyser av befolkningsutviklingen og hvilke økonomiske konsekvenser kommunen beregner seg frem til at disse prognosene vil bety. Tett opp imot dette ligger behovet for å gjennomføre langsiktige drifts- og investeringsanalyser, fortrinnsvis utover den kommende 4 års perioden. Og ikke minst er vi svært interesserte i å lese om hvordan kommunen jobber med FNs 17 bærekraftsmål. På dette feltet har kanskje den største utviklingen i plan-, styrings-, og rapporteringsdokumentene skjedd gjennom disse fire årene prisen for «beste røde tråd» har blitt delt ut. Vi ser av årets første gjennomlesning av kommunene, at på dette feltet er det mange kommuner som er blitt svært gode. Ambisjonsnivået, styringen og rapporteringen innen økologisk-, sosial- og økonomisk bærekraft synes å være helt fremst i tenkningen til flere og flere kommuner.

Foreløpige resultat

De foreløpige resultatene etter Fase 1 og 2 gjennomgangen viser at den øverste scoren ligger på 36,5 poeng (av totalt 40 mulige oppnåelige poeng). 22 kommuner har en score på 30 poeng eller høyere. I fjor var tallene: høyest rangert etter Fase 2: 32 poeng. Nr 15 lå på 26,5 poeng.
På samme måten som tidligere år gjennomgår vi denne listen på nytt i Fase 3, der vi går gjennom de samme kriteriene som i Fase 1 og 2, men der vi legger på ytterligere 10 kriterier, som også er en utdypning av de foregående 24 kriteriene i Fase 1 og 2. For Fase 3 gis det ikke poeng på de 10 kriteriene. En totalvurdering legges til grunn.

I fjor skrev vi at det er liten sammenheng mellom størrelsen og «ressursgrunnlaget» for en kommune og hvorvidt de scorer høyt på «beste røde tråd». Vi skrev også at i den grad det kunne antydes noen sammenheng, så scoret små- og mellomstore kommuner bedre enn store kommuner. 10 av 15 kommuner hadde ved evalueringen i fjor høst under 26.000 innbyggere, 5 av kommune har under 4.500 innbyggere. I år ser dette bildet annerledes ut. Uten at vi kan si hvordan Topp-15 listen blir seende ut til slutt (det kan bli store omrokkeringer i Fase 3), så er status blant de 22 som har scoret 30 poeng eller mer i år at 10 av disse kommunene har over 30.000 innbyggere, 7 kommuner ligger mellom 10.000 og 30.000 innbyggere, mens 5 kommuner ligger på skalaen 2.000 til 9.000 innbyggere.

Det er med litt tungt hjerte at arbeidsgruppen ser kommuner som har gjort veldig mye bra innenfor området virksomhetsstyring, men der de ikke scorer poeng på en del av de kriteriene som legges til grunn for «beste røde tråd» prisen. Derved når de ikke helt opp. Som sagt har vi hvert år en gjennomgang av kriteriene, for å kvalitetssikre disse, men når disse er besluttet forsøker vi å holde oss strengt til dem.

Fremdrift

Arbeidet med årets røde tråd startet medio juni og vil fortsette frem til Framsiktkonferansen (02-03.12.24). Mer presist vil det si at planen er å ha en Topp-15 liste på plass innen medio oktober (etter en Fase 3 vurdering), herunder også en Topp-5 eller Topp-3 liste. I starten av november vil vi gjennomføre intervjuer med toppkandidatene for å høre mer om måten de gjennomfører sin virksomhetsstyring på, eierforholdet blant ledere og medarbeidere og hvordan de har jobbet seg frem til dit de nå er. Vi er også på jakt etter å lære mer om hva de gjør for å videreutvikle sin virksomhetsstyring.

Erfaringsmessig er disse samtalene svært nyttige. Vi lærer mye som vi ikke hadde kunnet lese oss til på forhånd. Resultatet av disse intervjuene / samtalene, kombinert med det vi sitter på av vurderinger av den skriftlige gjennomgangen, vil ende ut i den endelige rangeringen av kommunene. På samme måten som for de to foregående årene, vil de øverst rangerte kommunene bli invitert til å holde innlegg på dag 1 av Framsiktkonferansen i desember. I år, som i fjor, blir den endelige vinneren utropt på slutten av dag 2.