Hvem har Norges beste virksomhetsstyring?

For sjette år på rad har en arbeidsgruppe og en jury vurdert hvordan norske kommuner styrer virksomheten sin. Vi kaller prisen «beste helhetlige virksomhetsstyring», eller gjerne «beste røde tråd». Årets jury består av Håvard Moe og Pål Einar Dietrichs. 

Målet er å finne ut hvem som klarer å binde planer, mål og resultater sammen til en logisk helhet. Vurderingen bygger på dokumentene for 2025:

• Kommuneplanens samfunnsdel (KPS)
• Handlings- og økonomiplanen (HØP) for 2025–2028
• Årsrapporten (ÅR) for 2025

Dermed er 2025 det felles året for planlegging, styring og rapportering som vi evaluerer.

De fire røde trådene

Hvert eneste år leter vi etter fire bestemte sammenhenger i dokumentene:

1. Gjennom planverkene: Er det en klar linje fra samfunnsdelens lange linjer, via handlings- og økonomiplanen, og ut i årsrapporten?
2. I målstrukturen: Henger overordnede mål sammen med delmål og konkrete styringsindikatorer? 
3. I organisasjonsstrukturen: Er ansvar og oppgaver plassert tydelig i organisasjonen, administrativt eller politisk eller begge deler.
4. I verktøy og begreper: Bruker kommunen de samme modellene og begrepene konsekvent i alle ledd?

Fra 357 kommuner til tre finalister

Metoden vår er en ren dokumentanalyse, og vi gjennomfører arbeidet i tre faser:

• Fase 1 og 2: Vi vurderer alle landets 357 kommuner opp mot 24 faste kriterier (6 i fase 1 og 18 i fase 2). Tidligere har vi satt strek ved rundt 80 kommuner her. I år slapp vi 112 kommuner videre.
• Fase 3: De 112 kommunene vurderes etter 10 kriterier. Her ser vi både på det rent faglige styringshåndverket og på hvordan kommunen formidler styringen sin. Er dokumentene enkle å lese og forstå?
• Finalelistene: Etter en grundig samlet vurdering kåret vi først en utvidet liste på 27 kommuner. Deretter kortet vi listen ned til Topp 10 og Topp 5, før vi til slutt sto igjen med tre finalister.

Å nå opp på disse listene krever flere år med systematisk arbeid. Dette er ingen engangsjobb, og vi ser store endringer fra år til år. Samtidig er noen kommuner med nesten hvert år. Godt gjort! Etter seks år vil vi hevde at virksomhetsstyring ser ut til å ha blitt en del av kulturen i kommunene som når opp på listene, både hos administrasjonen og de folkevalgte.

To ulike profiler på styringssystemene

Når vi setter opp listen over de best designede styringssystemene, ser vi to vidt forskjellige profiler:

• De som forsøker å speile kompleksiteten: Kommuner som jobber med å løse de vanskelige «samfunnsflokene». De forsøker å bygge styring som fungerer både på tvers av sektorer (horisontalt) og nedover i tradisjonelle linjer og budsjetter (vertikalt). Dette arbeidet kan sies å ligge helt i forskningsfronten innen fagfeltet, og krever mye prøving og feiling. Forskningen har ikke funnet svaret på hvordan man styrer like sterkt horisontalt som vertikalt, og så vidt vi vet har ingen offentlige virksomheter funnet en fasit.
• De som holder fast på en enkel styringsstruktur: Kommuner som har forenklet den samme virkeligheten ned til en modell som i all hovedsak følger en vertikal logikk. Disse modellene speiler ikke fullt ut den krevende virkeligheten kommunene står i, men de er svært enkle og oversiktlige å lese for juryen.

Det kan diskuteres om kommunene velger disse profilene helt bevisst. Men vår erfaring er at kommunene som faller gjennom i vurderingene, er de som legger seg i en uklar mellomposisjon – det strategifaget kaller å bli «stuck in the middle». De har verken lykkes med å speile samfunnsflokene eller å forenkle strukturen nok.

Målstrukturen skiller de beste fra resten

Kriteriet som markerer det sterkeste skillet mellom Topp 27 og resten av landet, er en sammenhengende målstruktur. Mange vil nok oppfatte oss som strenge her:

• Sammenhengende kjede: Vår beste praksis krever at tverrgående satsingsområder i samfunnsdelen danner en «kappe» over hovedmål og delmål, som igjen kobles til konkrete styringsindikatorer med et fastsatt ambisjonsnivå. Uten et uttalt ambisjonsnivå mener vi målstrukturen har en mangel.
• Målbare delmål: Har man formulert delmål som ikke lar seg måle – verken med tall eller kvalitative vurderinger – har man en styringsutfordring. Finner man ingen relevante indikatorer, bør man se på delmålet på nytt. De beste kommunene nøyer seg heller ikke med bare tabeller; de fyller ut med gode tekstlige analyser av resultatene.
• KOSTRA er ikke nok alene: Mange kommuner lener seg tungt på KOSTRA-tall. Det er viktig informasjon, men for juryen er ikke ren KOSTRA-rapportering en fullverdig målstruktur. Tallene er sjelden koblet til kommunens egne delmål, de mangler ofte ambisjonsnivå, og vi ser altfor sjelden at tallene analyseres i årsrapporten.
• Tiltak uten mål: Mange skriver langt om tiltak og «strategier». Utfordringen vår som lesere er at tiltakene ofte ikke kan måles mot mål med et konkret ambisjonsnivå for ett eller fire år fram i tid. Samtidig vil vi rose kommuner som gjør 15–20-årsanalyser for befolkning og økonomi. Det vitner om en bevisst styring.
• Forskjeller mellom sektorer: Vi ser dessverre ofte store kvalitetsforskjeller internt i samme kommune. Ett kommunalområde kan ha en glimrende rød tråd og gode indikatorer, mens naboområdet mangler struktur. Rapporteringen bør ha samme oppbygning på tvers av hele organisasjonen.

Hvordan fullføre styringssløyfen?

Flere av toppkommunene jobber intensivt med å utvikle styringsmodellene sine. Et spørsmål vi drøfter hvert år, er hvordan kommunene fullfører hele styringssløyfen (PUFF-sirkelen: planlegge, utføre, følge opp og forbedre).

Vi sliter ofte med å se hvordan fjorårets resultater og læring danner grunnlaget for neste års planlegging. Juryen savner kunnskap om hvor langt ned i organisasjonen målstyringen faktisk skjer.

Ideelt sett bør alle enheter ha egne virksomhetsplaner. Siden dette ikke er offentlige dokumenter, har vi ikke innsyn i styringen helt ut i ytterste ledd. Vi vet godt at virksomhetsplaner er krevende å utforme. Men nettopp derfor etterlyser vi at kommunene beskriver mer i økonomiplanen og årsrapporten om hvordan styringssystemet er lagt opp helt ut til den enkelte enhet.

Små og store kommuner

Det er utfordrende å sammenligne store og små kommuner. Store kommuner har sannsynligvis mer ressurser, men står også overfor en mer kompleks virkelighet. Vår regel er likevel enkel: Vi gjenkjenner god styring når vi ser den, uavhengig av innbyggertall. Samtidig ser vi at storbyer som Oslo og Bergen har tatt store steg. De må ha jobbet intenst med å forenkle svære styringssystemer for å gjøre dem så lesbare.

Blant Topp 27 i år varierer innbyggertallet fra 3 500 i Sigdal til 729 000 i Oslo. Fem av de 27 har under 10 000 innbyggere, seks har mellom 10 000 og 20 000, og 16 har over 20 000. Andelen større kommuner er høyere enn tidligere år, og ingen kommuner under 10 000 innbyggere nådde Topp 10. Dette blir spekulasjoner fra vår side, men en mulig forklaring er at mindre kommuner har begrensede stabs- og analyseressurser – en kapasitet som kan ha blitt ytterligere svekket av en stram kommuneøkonomi. Vår tese er at kommuner må opprettholde en viss analysekapasitet for å bygge og vedlikeholde gode røde tråder over tid.

Årets Topp 27

Dette er de 27 kommunene som oppnådde høyest poengsum etter 34 kriterier for virksomhetsåret 2025 (i alfabetisk rekkefølge):

Arendal, Asker, Bergen, Bjørnafjorden, Eidsvoll, Etne, Gjøvik, Gran, Inderøy, Kongsberg, Kongsvinger, Kristiansand, Larvik, Lier, Lindesnes, Løten, Melhus, Nordreisa, Notodden, Oslo, Ringerike, Sandefjord, Sandnes, Sigdal, Stange, Volda, Østre Toten

Feltet har økt fra 17 kommuner i fjor til 27 i år. Hele 15 av kommunene på listen er nye i toppsjiktet sammenlignet med fjoråret: Arendal, Bjørnafjorden, Eidsvoll, Etne, Gjøvik, Inderøy, Løten, Melhus, Nordreisa, Notodden, Oslo, Ringerike, Sigdal, Stange og Østre Toten.

Blant Topp 27 i år varierer innbyggertallet fra 3 500 i Sigdal til 729 000 i Oslo. Fem av de 27 har under 10 000 innbyggere, seks har mellom 10 000 og 20 000, og 16 har over 20 000. Andelen større kommuner er høyere enn tidligere år, og ingen kommuner under 10 000 innbyggere nådde Topp 10. Dette blir spekulasjoner fra vår side, men en mulig forklaring er at mindre kommuner har begrensede stabs- og analyseressurser – en kapasitet som kan ha blitt ytterligere svekket av en stram kommuneøkonomi. Vår tese er at kommuner må opprettholde en viss analysekapasitet for å bygge og vedlikeholde gode røde tråder over tid.

Topp 10: Nøkkeltall

Blant de 27 skilte ti kommuner seg ekstra ut. Her er noen sentrale nøkkeltall:

(Kilder nøkkeltall: SSB, tabell 07459, 11918 og 12134)

*Lier vant prisen for virksomhetsåret 2024. Etter statuttene kan ikke samme kommune vinne to år på rad.

Her er de tre finalistene

Etter en grundig gjennomgang har juryen valgt ut tre finalister til prisen for virksomhetsåret 2025:

• Asker
• Sandefjord
• Volda

De tre finalistene representerer spennet i det vi har observert gjennom året: fra kommuner som forsøker å speile den store kompleksiteten i samfunnsoppdraget, til kommuner som har forenklet hverdagen ned til en styringsmodell som er svært enkel å lese.

Tiden fram til Framsiktkonferansen 25.–26. november vil juryen bruke til å gjøre en siste vurdering av disse tre kandidatene. Asker, Sandefjord og Volda skal alle holde innlegg på konferansen 25. november og presentere sin egen virksomhetsstyring.

Selve kåringen av Norges beste kommune på helhetlig virksomhetsstyring skjer under festmiddagen samme kveld.

Les også: Framsiktkonferansen 2026: Slik bygger vi styringskraft i omstillingstiden