Dette kjennetegner de kommunene som er best på helhetlig virksomhetsstyring

I denne artikkelen kan du lese hva som kjennetegner de kommunene fagjuryen rangerer som de ti beste på «helhetlig virksomhetsstyring». Hva gjør det bra og hva kan andre kommuner lære av deres tilnærming til virksomhetsstyring?

⇒ Her kan du lese hvilke kommuner som nådde topp 10 listen. Vinneren kåres under Framsiktkonferansen, 2. og 3. desember.

Målstrukturen danner fundamentet

Først en viktig presisering: Selv om vi har silt oss frem til en topp-10 liste etter å ha vurdert norske kommuners virksomhetsstyring gjennom tre faser, er det langt flere enn disse som er gode på virksomhetsstyring.

Topp-10 kommunene har ulike styrker i virksomhetsstyringen sin, men felles for dem er at vi som leser alle de tre plan-, styrings- og rapporteringsdokumentene, klarer å følge dem gjennom dokumentene og forstår logikken.

De har jobbet systematisk for å skape en tett sammenheng mellom dokumentene. Samtidig utmerker de seg på ulike felt. Blant annet knyttet til en gjennomgående lik struktur i fremstillinger, vektleggingen av økonomiske analyser, bruken av ulike organisasjonsformer, tydeligheten av ledelse og lederutvikling, grad av pedagogiske- og visuelle fremstillinger i dokumentene, beskrivelsene av styringssystemet, dybden i rapportering og analyser, originalitet, mm.

Den viktigste «røde tråden» handler om den samlede målstrukturen – at denne er gjennomgående fra Kommuneplanens samfunnsdel (KPS) – via Handlings- og økonomiplanen (HØP) – og ut i Årsrapporten (ÅR). Det skal ikke være nødvendig å ha en ingeniørgrad eller avansert kunnskap om målstrukturer, for å klare å følge kommunens måte å tenke styring på. Virksomhetsstyringen skal være politikernes styringsverktøy, og innbyggerne skal forstå og se «den røde tråden».

Innledningen i styringsdokumentene er viktig

Innledningene i de tre toppdokumentene for en kommune, tenker vi – som har lest alle disse lange og til dels svært krevende dokumentene, er svært viktig. Gode innledninger gir leseren en stor hjelp i å forstå både historikken, nåtiden og fremtiden i hvordan kommunen tenker, særlig i forhold til de to viktige rollene som samfunnsutvikler og tjenesteyter. Innledningene gir også en veldig god mulighet for å skape innsikt i de viktigste sakene og en anledning til å beskrive toppledelses styringsfilosofi.

Målstrukturen er beskrevet i alle styringsdokumentene

Det er alltid spennende å se hvordan rapporteringen i Årsrapporten skjer. Når man ser etter «den røde tråden», så kan man, strengt tatt, starte med ÅR og deretter spinne seg helt bakover til KPS. Det «enkle» spørsmålet er da: Ser vi den samme målstrukturen i ÅR som i KPS?

Vurderingen starter med kommuneplanens samfunnsdel

Vi gjør det derimot ikke på denne måten. Vi starter med KPS, for å se styrker og svakheter i hvert av de tre dokumentene. I den grad det er større eller mindre avvik mellom målstrukturen i KPS, HØP og ÅR, så må dette kommenteres og forklares. Det er selvsagt mange grunner til at så kan skje. KPS-en kan for eksempel være gammel og målene kan ha blitt oppdatert i etterkant, som regel fordi det har skjedd endringer i de utfordringene som kommunene har møtt i kommunestyreperioden(ene) etter at KPS ble vedtatt.

Ofte er derimot det som synes å ha skjedd at man ikke har sett grundig på hva som opprinnelig lå i KPS, når man skrev nåværende HØP og ÅR. Dermed blir det krevende å se «den røde tråden» fra KPS til ÅR. Noen (veldig få) kommuner forklarer hvorfor den røde tråden mangler mellom de tre dokumentene (som oftest fra KPS til HØP). Dette er i tilfelle til stor hjelp for oss lesere.

Visjon, verdier og målbilde

Det viktig å påpeke at vi ikke forventer at det er beskrevet en kobling mellom målstrukturen og ansvarsstrukturen i KPS. KPS skal beskrive de store linjene. For innbyggerne og øvrige interessenter er det interessante å se hva kommunene har som visjon, verdier og målbilde. Hvem i kommunen (ansvarsenhetene) som faktisk skal gjennomføre den beskrevne målstrukturen er av mindre interesse – i KPS. Innbyggerne vurderer sannsynligvis kommunen samlet, ikke tjenesteområde for tjenesteområde.

Det vil si, det er nok mange innbyggere som for eksempel kan hevde at deres kommune er gode på oppvekstfeltet, men ikke så gode på helse- og omsorgsfeltet. Like fullt – innbyggernes forventing er sannsynligvis at det er kommunen samlet (gjennom kommunestyret og kommunedirektøren) som «får orden på tingene», både innenfor oppvekstfeltet og innenfor helse- og omsorgsfeltet.  

I KPS er det først og fremst satsingsområdene, eventuelt også med tilhørende hovedmål, som de beste kommunene beskriver. Satsingsområdene kjennetegnes ved at de er tverrsektorielle. Det er altså ikke ett tjenesteområde som alene har ansvaret for gjennomføringen av et satsingsområde. Så igjen – KPS beskriver helheten av kommunens visjon og ambisjoner fremover.

Arealplanen kobles tett sammen med samfunnsdelen

De beste kommunene gjør også en annen elegant vri: de beskriver arealplanen gjennom å benytte seg av satsingsområde- og/eller hovedmåloverskriftene. Da kobles arealdelen tett sammen med samfunnsdelen. Med andre ord fremkommer hovedmålene både i samfunnsdelen og i arealdelen. I tillegg til hovedmålene som er beskrevet i samfunnsdelen, beskriver kommunen med den samme målstrukturen, hvordan arealdelen nettopp skal understøtte hovedmålene i samfunnsdelen.

Styring som en «trakt» 

Vi som leser plan- og styringsdokumentene fra den enkelte kommune, tenker på styringsbeskrivelsen som en «trakt». Den bredeste informasjon forventer vi å se i KPS (toppen av trakta). Der må det store bildet tegnes, langt frem i tid. Minst 12 år. Der skal alle innbyggere og interessenter se tydelig hvilken retning kommunen har ambisjoner om å ta.

KPS bør vekke begeistring – over at kommunestyret har ambisjoner om en videre samfunns- og tjenesteutvikling. Innbyggerne bør, etter å ha lest KPS, tenke at «ja, jeg bor i den rette kommunen» og at «dette er en kommune som har tenkt gjennom hva som er viktig for meg som innbygger, i alle deler- og alle faser av livet».

KPS bør også oppleves som realistisk – retningen og ambisjonsnivået bør kunne begrunnes ut ifra en nåsituasjonsanalyse. Ambisjonsnivået bør stå i et riktig forhold til hva kommunen har av ressurser, kompetanse og kapasitet. En kjent beskrivelse innen strategifaget er at strategi handler om å nivellere ambisjoner og «kapabiliteter» (virksomhetens evner og kompetanser) i den hensikt å oppnå mål og skape verdier.

Handlings- og økonomiplanen må ta retningsangivelsen og styringen ett steg videre 

Ved hver gjennomlesing av en kommune er det spennende å se hvordan «den røde tråden» utvikler seg gjennom «trakta». I HØP må kommunen ta minst to steg videre fra KPS:
1. Målstrukturen må videreføres med også å beskrive delmål (dersom de ikke allerede har gjort dette i KPS) og de må beskrive måleindikatorer knyttet til de enkelte delmålene.
2. De må beskrive ansvarsstrukturen knyttet til målstrukturen.

Vi har tidligere skrevet at kommunene, grovt sett, velger ett av to når det gjelder ansvarsstrukturen:

1. De knytter målstrukturen til den administrative ansvarsstrukturen, altså opp imot tjeneste/sektor områdene.
2. De knytter målstrukturen til den politiske ansvarsstrukturen, altså til de politiske utvalgene.

Vi har tidligere også skrevet at vi svært sjelden har sett en kommune som har klart å holde på «den røde tråden» gjennom KPS – HØP – ÅR, ved å kun knytte målstrukturen til de politiske utvalgene. I år har vi imidlertid sett at det finnes kommuner som faktisk har klart dette. Godt gjort! Men krevende!

Ansvarsstrukturer

For den store majoriteten – de som beskriver en kobling mellom målstrukturen og en administrativ ansvarsstruktur, så oppstår likevel et dilemma: at satsingsområdene (som danner overbygningen for hele målstrukturen), ikke kan løses av ett tjeneste/sektorområde alene. Noen av de beste kommunene løser dette dilemmaet ved å lage en ansvarsstruktur som eksplisitt viser hvilke tjenesteområder som har leveransansvar innenfor de enkelte satsingsområdene. Flere tjenesteområder kan med andre ord ha et (del)ansvar for å levere inn imot et satsingsområde, men blant de beste kommunene er det likevel som regel ett tjenesteområde som er hovedeier av det enkelte satsingsområdet.

Et spørsmål som vi er blitt stadig mer interessert i med årene er: hvordan kobles KPS og HØP best sammen i den operative overgangen?

Vårt inntrykk er at det er noen kommuner som har tenkt veldig nøye gjennom akkurat dette spørsmålet. «Metoden» noen kommuner har valgt er å etablere Temaplaner som «limet» mellom KPS og HØP.. Selv om flere tjenesteområder er ansvarlige for å levere på en og samme temaplanen, så er det, som sagt, likevel ett tjenesteområde som har hovedansvaret og som dermed «eier» temaplanen. Det er dette ene tjenesteområde som er ansvarlig for å involvere de øvrige tjenesteområdene som skal levere inn imot denne spesifikke temaplanen. alle temaplanene er direkte koblet til kommunens målstruktur. I Årsrapporten rapporteres status på hver temaplan. Derved får man en svært operasjonalisert målstruktur. Og en «rød tråd».

Hvordan fremvise en målstruktur og en effektkjede? 

Det er ingen fasitsvar på hvor mye av en målstruktur eller resultatkjede som skal vises i KPS. Noen kommuner viser de viktigste indikatorene i sin styring og oppfølging allerede her. Andre (de fleste) kan tenke at det er for detaljert å beskrive indikatorer allerede i KPS. Sett fra forskningens ståsted er dette likevel en meget interessant problemstilling. De som har forsket mye på målstrukturer vet at syretesten på en målstrukturs robusthet ligger i indikatorvalgene. Dersom man ikke er i stand til å lage en eneste indikator (kvantitativ eller kvalitativ) knyttet til et (del)mål, så bør man gå tilbake å se nærmere på målet, og sannsynligvis endre dette. Selv om det er mange meninger om utsagnet «what you can’t measure, you can’t manage», så bør man likevel ha dette utsagnet i bakhodet når man lager styringssystemer.

Husk i denne sammenhengen på at man har mange mulige steder på en verdikjede / resultatkjede / effektkjede man kan måle:

Langs denne kjeden kan man sette opp indikatorer, helt ifra innsatsfaktorer til samfunnseffekter. Plukk indikatorer på denne linja som gir mening og styringshjelp på bruken og allokeringen av ressurser. Jo lengre til høyre, desto mer nyttig i den løpende vurderingen av effekter. Men også mer komplekst.

Mange (både private og offentlige virksomheter) begår imidlertid den feilen av de kun anser mål og indikatorer lengst til høyre som «verdige» å måle på. Å kun være interessert i det som skjer helt til høyre i kjeden vil imidlertid gi virksomheten styringsutfordringer. En godt drevet virksomhet må styres både gjennom innsatsfaktorer, aktivitetsmål, resultatmål og virkningsmål.

En klok måte å styre på er å tenke på styring både mot høyre og mot venstre i en effektkjede:

Et annet felt som skiller kommunene, er bruken av visjoner og (kjerne)verdier. Vi ser at mange kommuner har jobbet grundig med utformingen av visjonen sin. Denne er vanligvis blitt til gjennom en lengre og svært involverende prosess av alle interessentgrupper, og er godt dokumenter av mange kommuner. Om visjonen oppfyller de «faglige standardene» for hva en visjon faktisk er, eller hvorvidt den bærer mer preg av det forskningen benevner som et slagord, er ikke avgjørende her. Syretesten er om den gir mening, først og fremst for innbyggerne, men også for ledere og medarbeidere i kommunen. Det vi ser er en utfordring, for en del, er beskrivelsen av verdier. Disse bærer ofte preg av å være lite begrunnet og/eller beskrevet. I flere tilfeller kan de bli delvis overlappende med visjonen. Da blir det litt uklart hvilket formål verdiene har.

Uansett – når det gjelder både visjonen og verdiene for en kommune, så bør disse være så lett kommuniserbare og forståelige at «alle» i kommuneorganisasjonen kjenner dem. Og – at de oppleves å være til hjelp, både for retningsangivelse og som grunnlag for å ta beslutninger i hverdagen. Et punkt man møter på i «alle» organisasjoner er (mellom)lederes og ansattes behov for å operasjonalisere visjonen og verdiene for å kunne forstå og etterleve disse. Skal disse «styringsverktøyene» ha effekt, kan det knapt understrekes hvor viktig det er at alle legger et tydelig meningsinnhold i disse.

Grundige økonomiske analyser

Alle kommuner skal som kjent, ihht Kommuneloven, gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i perioden. Langsiktig og helhetlig økonomiplanlegging, med handlingsregler for driftsbudsjettet, investeringsbudsjettet, finansforvaltningen og gjerne verdibevarende vedlikehold, er nødvendig for å ha god økonomisk styring.

I år ser vi tydeligere at flere kommuner er meget grundige i sine økonomiske analyser og vurderingene av det fremtidige handlingsrommet. Ikke bare i et 4-års perspektiv, men både i et 10- og 20 års perspektiv. Analysene knyttes både til spørsmålet om hvilke innsparinger og satsinger som skal gjennomføres, både innenfor drift og investeringer. At flere kommuner også viser tydelig til tidligere HØP-vedtak (noen ganger flere HØP-perioder bakover) gir også signaler om at kommunen styrer i et langsiktig perspektiv.

Mange kommuner har begynt å beskrive «ønskede investeringer» og «ønskede tiltak». Dette viser, på en svært god måte, hva de vil kunne igangsette dersom de opparbeider seg et økonomisk handlingsrom, men også hva de har vurdert, men som i denne omgangen ikke kan prioriteres.

For en som forsker på økonomi- og virksomhetsstyring er det svært interessant å lese hvor grundig en del kommuner gjennomfører sine samlede økonomiske analyser. Flere av disse analysene kunne gått rett inn som «best cases» innenfor det som undervises ved landets handelshøyskoler.

De økonomiske handlingsreglene 

Kommuneloven setter som kjent krav til at alle kommuner skal legge opp til en langsiktig (minst 4 år) økonomisk styring. De fleste kommuner er gode på å beskrive 3-5 finansielle nøkkeltall, som de benytter som sine økonomiske handlingsregler. Bare de beste kommunene er i tillegg gode på å sette opp ambisjoner for disse nøkkeltallene. Selv om teknisk beregningsutvalg (TBU) kun har satt opp en anbefaling på ett av nøkkeltallene som «alle» kommuner benytter – netto driftsresultat (på minst 1,75%), er de beste kommunene også tydelige på hvilket ambisjonsnivå de har innenfor alle de økonomiske nøkkeltallene som benyttes. En god variant av dette er å benytte trafikklys, for å viser intervaller for hva som ligger utenfor akseptabel sone (rødt), innen akseptabel sone (gult) og ønsket sone (grønn).

I en tid der 45-55% av alle kommuner har eller ligger an til et negativt netto driftsresultat, så tenker vi at stram økonomisk styring sannsynligvis blir viktig fremover. Da bør flere kommuner vurderes både å innføre (flere) økonomiske handlingsregler og å sette tydelige måltall (ambisjonsnivå) på disse.

Klima og miljø koblet til målstrukturen 

Innenfor Klima og miljø (KM), ser vi også at mange kommuner gjør en meget god kobling mellom målstrukturen sin (FN17 og noen også inn imot FN169) og K&M målene, K&M budsjettet og K&M rapporteringen. De mest avanserte benytter U4SSC rammeverket. De beste synes også kjennetegnet av at de forsøker å anlegge rapporteringen av klima- og miljøutslipp på lik linje med måten de rapporterer på økonomifeltet. Derved får K&M rapporteringen en tydelig plass i den samlede virksomhetsstyringen.

«Less is more» 

Vi har tidligere skrevet om svært krevende målstrukturer, der kommuner forsøker å lage flerdimensjonale strukturer ved for eksempel å koble sammen begreper som «satsingsområder», «innsatsområder», «fokusområder», «prioriterte områder», «gjennomgående temaer», «gjennomgående strategier», «politikkområder» mv. Disse begrepene danner, for en del kommuner, en overbygning – før man kommer ned på en mer «lineær» eller vertikal struktur med hovedmål, delmål, aktiviteter og tiltak.

Dersom vi forenkler disse paraplybegrepene (det vil si de begrepene som benyttes som en overbygning, som går på tvers av tjenesteområdene), ned til å kun snakke om «satsingsområder», så er det likevel en utfordring å dekomponere dette ene paraplybegrepet videre ned mot de neste nivåene.

Normalt sett er en målstruktur bygget opp etter en «èn til mange» struktur»:

Vi ser at flere kommuner kobler ett satsingsområde til ett hovedmål. Dette er på den ene siden en tydeliggjøring av satsingsområdet, men på den annen side kan det settes spørsmålstegn, i et slikt tilfelle, ved formålet med å ha med både begrepet «satsingsområde» og «hovedmål».

Vi kunne ha skrevet mye om «spagetti-liknende» målstrukturer. Mange kommuner lager «mange til mange» koblinger mellom begrepene i figuren over (ett delmål er eksempelvis ikke bare koblet til ett hovedmål, men til mange hovedmål), noe som lager «krøll» i den røde tråden. Dette er et «ekte» dilemma.

På den ene siden uttrykker nettopp en «mange til mange» struktur det som er realitetene for en kompleks virksomhet (en kommune). På den annen side er det svært krevende å styre og lede og ikke minst rapportere etter en slik «mange til mange» målstruktur. Dersom noen kommuner har forsøkt å innføre aktivitetsbasert kostnadsstyring (Activity Based Costing/Management), vil de ha møtt på akkurat denne problemstillingen. ABC/M forutsetter at man jobber etter en «en til mange» struktur. En «mange til mange» struktur vil gi store styrings-, beregnings- og oppfølgingsproblemer i en ABC/M metodikk.

De «beste» er gode på å benytte sine satsingsområder i mange sammenhenger i målstrukturen. Har de for eksempel fire satsingsområder, så gjentas disse under hvert av tjenesteområdene. Deretter beskrives det hovedmål, delmål og indikatorer, for det enkelte tjenesteområde, under hver av de fire satsingsområdene. Dette tyder på en høy bevissthet og planmessighet i hvordan kommunen knytter sammen satsingsområdene og en tilhørende målstruktur innenfor hvert av tjenesteområdene.

Det å både koble sammen kommunenes satsingsområder (på tvers av alle tjenesteområdene) og målstrukturer, som gjerne er unike innenfor hvert at tjenesteområdene, er en kunst. Noen (få) får dette til. De fleste sliter.

«Strategi» 

Et tilbakevendende tema er begrepet strategi. Flere og flere kommuner har under «hovedmålene» en inndeling i «slik vil vi ha det» og «slik gjør vi det». Dette er klargjørende. Sannsynligvis henspeiler disse to beskrivelsene til begrepene «delmål» og «strategier». Dette kan være en klok måte å omgå begreper delmål og strategier på, som ikke garantert gir den samme meningen for alle. Og som kanskje er mer et administrativt språk, som ledere og medarbeidere innad i kommunen lettere forholder seg til enn innbyggerne. Beskrivelsene «slik vil vi ha det» og «slik gjør vi det» er derimot vanskelig å misforstå.

Det som imidlertid alltid er spennende å se, er hvorvidt kommuner som er bevisste på å benytte forståelige beskrivelser i sin målstruktur, også husholderer klokt med strategibegrepet. I en målstruktur er det klokt å reservere begrepet strategi til hva man gjør for å gå i retningen av målet. Benytter man derimot strategibegrepet for å beskrive planer, så må man holde tunga rett i munn. Har man f.eks. en innovasjonsstrategi, en digitaliseringsstrategi, en arbeidsgiverstrategi, en klima og miljø strategi, en kommunikasjonsstrategi osv., så signaliserer man strengt tatt at det er disse planene som er «mediene» for å gå i retningen av målene. Det sender signaler til politikere, innbyggere, ledere og medarbeidere i kommunen, om at de må inn i disse planene for å se hva som er tenkt gjort for å gå i retning av målene for kommunen. Benytter man strategibegrepet på denne måten, så har man, strengt tatt «brukt opp» strategibegrepet. Man signaliserer at det er de strategiske planene som er veien til målet.

Det er ikke feil å kalle en plan for strategisk, men gjør man det, må man være forberedt på at det kan bli komplisert å beskrive en samlet målstruktur, utenfor disse strategiske planene. Satt på spissen skulle man i et slikt tilfelle (med en rekke strategiske planer) skrevet under «slik gjør vi det», at leseren må «se strategisk plan x».

Slik vi leser målstrukturene for norske kommuner, burde man ideelt sett sagt at ingen planer bør ha «strategisk» i navnet. En temaplan er definitivt det en ellers ville ha kalt en strategisk plan (den beskriver veien til målet), men ved ikke å kalle den en «strategisk temaplan», så reserverer man strategibegrepet til å bli benyttet i den samlede målstrukturen for kommunen. Den eneste planen som kunne vært benevnt en «strategisk plan» er i tilfelle Handlings- og økonomiplanen. Det er i HØP kommunen har trukket ut det som er prioriterte «gjøringer» i denne 4-års perioden.

Men igjen, det beste er sannsynligvis å ikke benevne noe som en strategisk plan. Den «nyeste» forskningen innen strategifeltet benevnes «strategizing» som innebærer at strategi ikke er noe en virksomhet har, men noe en virksomhet gjør.

Kommunikasjon langs flere kanaler 

De beste (men også veldig få av disse) benytter muligheten for video i ett eller flere av de 3 dokumentene KPS, HØP og ÅR (vanligvis i HØP, men noen ganger også i ÅR. Vi har ikke sett noen som har gjort dette i KPS). Video styrker og letter budskapsformidlingen. Man får frem de viktigste poengene og man får ett eller flere ansikter i kommunens øverste ledelse å forholde seg til.

Vi opplever bruken av videoer som et sterkt medium. Det er noe overraskende for oss at ikke flere kommuner benytter seg av denne muligheten.

Forutsetninger for å lykkes

En del av de beste kommune har egne kapitler om «forutsetninger for å lykkes». Dette er svært viktige beskrivelser, og gir en kvalitetssikring av målstrukturen. Et viktig formål med en målstruktur er nettopp å jobbe med forutsetningene for å lykkes. Dette kan knyttes direkte til risiko- og sårbarhetsanalyser, som er et grunnelement i å gjøre vurderinger av hva som må inngå i internkontrollen i kommunen, og som igjen danner grunnlaget for en helhetlig virksomhetsstyringstenkning.