Helhetlig virksomhetsstyring: Dette kan kommunene bli bedre på

Hvert år kåres vinneren av fagprisen «beste røde tråd» under Framsiktkonferansen. Juryen gjør en grundig vurdering av kommuneplanens samfunnsdel, handlings- og økonomiplanen og årsrapporten (årsberetning eller årsmelding benyttes også som begrep).

I denne artikkelen kan du lese om hva vi tenker kan bli bedre for de fleste kommuner knyttet til helhetlig virksomhetsstyring. 

Klarer ikke å følge opp den gode starten som er lagt i kommuneplanens samfunnsdel

Når man leser de 3 dokumentene sammenhengende (KPS – HØP – ÅR) ser man raskt hvorvidt kommunen tenker gjennomgående om «en rød tråd». Fundamentet legges ved en gjennomgående målstyringstankegang. Skal man snakke om målstyring, må man, helt grunnleggende, ha en tydelig og transparent målstruktur. Hos de beste danner satsingsområdene og hovedmålene en basis for hvordan alle dokumentene er bygget opp. Over dette ligger kommunens visjon og verdier.

De beste gjentar visjonen, verdiene og målstrukturen gjennom alle de tre dokumentene vi gjennomgår. Til målstrukturen kobles det, i HØP og ÅR, en organisatorisk ansvarsstruktur, som er direkte knyttet til målstrukturen. Leseren er følgelig ikke i tvil om hvilket eller hvilke organisasjonsledd det er som skal følge opp målene som kommunen har satt seg, helt tilbake til de overordnede ambisjonene, beskrevet i KPS.

For de som er nest best er denne strukturen mindre tydelig. For mange starter det godt i KPS. Der beskrives disse «toppbegrepene» på en god måte, og det skapes ofte entusiasme hos leseren. Utfordringen skjer i overgangen til HØP og i enda større grad over i ÅR.

Det som ble beskrevet på en entusiastisk måte i KPS, er for ganske mange kommuner, nesten usynlig i ÅR. Satsingsområdene er ofte ikke glemt (men noen ganger er de også det), de er beskrevet, men ofte kun i et kort kapittel, gjerne på slutten av ÅR. Dette kapittelet synes å stå til dels på egne ben, forholdsvis fristilt fra den resterende hoveddelen av dokumentet. Det er liten eller ingen kobling til en administrativ- eller politisk ansvarsstruktur.

For leseren framstår det som om det er lite fokus på «den røde tråden» i styringen og dessverre tenker nok leseren at dette også får negative følgekonsekvenser. Vi antar at alle kommuner ønsker å være en «lærende organisasjon», men det kan være vanskelig å se hvordan man kan ta videre en del av årsrapportene – som input til neste års plan- og styringssyklus. Til det er en del årsrapporter for lite gjennomarbeidet. Ideelt sett bør ÅR være et avgjørende input-dokument for neste års HØP-prosess.

Mange kommuner har laget en flerdimensjonal paraplystruktur på toppen. De kan for eksempel kombinere «satsingsområder» med «politiske prioriteringer». Eller at de også legger på et tredje begrep, for eksempel «gjennomgående temaer». Dette gir minst to utfordringer:

1.  Man får en matrisestruktur på toppen av målstrukturen, med andre ord en flerdimensjonal struktur (en x, y og eventuelt en z-akse) der det er vanskelig å se hvilke av begrepene som eventuelt har prioritet, eller om alle er like viktige.

2.  Det blir svært krevende for kommunen (og leseren) å se koblingen mellom en flerdimensjonal toppstruktur og en éndimensjonal, underliggende struktur – basert på hovedmål, delmål osv, under disse topp begrepene.

En målstruktur som går helt ut til indikatorer

De nest beste har ikke koblet indikatorer til sin målstruktur. De nøyer seg med å beskrive en målstruktur som slutter på delmål og eventuelt tiltak. Når man i ÅR skal rapportere tilbake på hvilke resultater som er oppnådd, blir dette «kun» tekst knyttet til hva som er gjort. I en del tilfeller er beskrivelsene av hva som er gjort – den samme som beskrivelsen av formålet for tjenesteområde. Med andre ord blir det vanskelig å avdekke hvorvidt resultatbeskrivelsen faktisk er noe som er gjennomført, eller om dette «kun» er en beskrivelse av hva som er oppdraget til ansvarsenheten og følgelig skulle vært gjort.

Når det ikke knyttes kvantitative- og kvalitative styringsparametere til målene (helst til delmålene), så blir det krevende å se hvorvidt kommunene er på veg mot målet eller eventuelt har nådd målet. Isteden blir det prosabeskrivelser av graden av måloppnåelse.

Det er to hovedproblemer med en slik tilnærming:

1. Det blir opp til den enkelte med ansvar for rapporteringen å vurdere hvordan vedkommende enhet vil besvare graden av resultatoppnåelse. Denne kommer ofte i veldig mange ulike former.

2. Uten indikatorer, blir det vanskelig å forstå hva som er det faktiske ambisjonsnivået for kommunen innenfor (del)målene i målstrukturen. For leseren er det av stor interesse å se hvor høyt kommunen legger lista knyttet til valgte indikatorer. Det er stor forskjell på å ha som målsetting en gjeldsgrad på maks 60 prosent (som andel av brutto driftsinntekter) sammenliknet med en gjeldsgrad på 100 prosent.

De kommunene som er rangert på topp, har alle indikatorer med i sin målstruktur. Det vil alltid kunne brukes «mot» en slik tilnærming at det er krevende å utvikle gode indikatorer – og at man lett kan havne i den «fella» at man måler det som er enkelt å måle fremfor det som er viktig å måle. Dette er noe de beste kommunene synes å være bevisste på.

Imidlertid løses dette dilemmaet på en god måte, ved at disse kommunene også har med egne tekstlige beskrivelser, knyttet til måloppnåelsesevaluering. Ofte fremkommer dette ved at målene er knyttet til «oppdrag», og den som rapporterer får da muligheten til å rapportere mer tekstlig på en samlet fremstilling/vurdering av hvordan oppdraget er løst. Kombinasjonen av å både svare ut en nøkkeltallsstatus og en oppdragsstatus, fremstår som helhetlig.

Å lage gode målstrukturer med tilhørende indikatorer er vanskelig 

En innskytelse her: ser en til andre sektorer (næringslivet, staten mv), så sliter de akkurat like mye med hvordan de skal lage gode målformuleringer, med tilhørende relevante indikatorer. Når en ser på hvilke mål og tilhørende indikatorer som benyttes innenfor disse andre sektorene, så er det enkelt å påpeke en rekke svakheter ved disse. Grunnen til at man kan finne svake målstrukturer, i alle sektorer, skyldes ikke primært at det er gjort en dårlig jobb. Det er fordi det er svært vanskelig å lage gode målstrukturer, med tilhørende indikatorer.

Og – at den eneste metoden for å bli god på dette er gjennom prøving og feiling, over tid. Å lage målstrukturer, med tilhørende indikatorer, som er 100 prosent «kongruente» – det vil si målstrukturer som avspeiler akkurat hva enhver person, på et hvert nivå i en organisasjon skal gjøre for å oppfylle virksomhetens overordnede mål, det regnes, innenfor forskning, som temmelig uoppnåelig!

Det finnes ingen perfekte målstrukturer. Forskningen er full at artikler og bøker som beskriver måleproblemer og kostnadene ved målforskyvninger og feilmålinger. Dette er med andre ord ikke en øvelse i å lage ideelle målstrukturer, det er en øvelse i å lage målstrukturer som er gode nok til at flest mulig mennesker opplever strukturen (med tilhørende indikatorer) som en hjelp for å se retningen virksomheten skal i, og som opplever å få hjelp i hverdagen til å se hva det er de skal gjøre mer av (og eventuelt mindre av). «Mer riktig enn galt» eller en positiv nytte/kost er tenkningen som bør legges til grunn når man skal utvikle målstrukturer.

Et siste moment om bruken av indikatorer: Internasjonal forskning innenfor offentlig sektor viser at det sterkeste enkeltelementet forbundet med å få til en god resultatoppfølging, knyttes til bruken av KPIer («critical performance indicators).

Men – det store fokuset på målstrukturen må ikke forstås dithen at virksomhetsstyring = målstruktur styring. Målstrukturen danner imidlertid et avgjørende viktig fundament. All virksomhetsstyring handler om å forsøke å forbedre muligheten til å nå mål. Uten mål er det ikke behov for virksomhetsstyring. Vi kan si at en god målstruktur er et nødvendig, men ikke et tilstrekkelig kriterium for kommunenes utøvelse av helhetlig virksomhetsstyring

Befolkningsutvikling

Ett av kriteriene vi benytter i kåringen av beste helhetlige virksomhetsstyring, handler om befolkningsutviklingen. Ettersom det er godt kjent at den enkeltindikatoren som er mest avgjørende for en kommune, både i inntektssystemet og utgiftsutjevningssystemet, handler om befolkningsutviklingen, så er det avgjørende at kommunen ikke bare beskriver en forventet befolkningsutvikling, men at det knyttes økonomi til utviklingen.

Det er flere kommuner som gjør denne analysen, der de kombinerer befolkningsutviklingen med tilhørende økonomiprognoser og andre analyser knyttet til rammebetingelser, på en meget grundig måte. Men – de fleste gjør det ikke.

Resultatoppfølging i Årsrapporten

Når kommunene komme til Årsrapporten, deler mange kommuner denne rapporteringen opp i to deler:

1. Kommunen rapporterer samlet på «satsingsområdene». I denne rapporteringen benytter de fleste en eller annen form for indikatorer. Dette er en god og relevant rapportering. Et minus er det likevel at denne rapporteringen ofte mangler en ansvarsstruktur. Som leser vet man ikke hvilke organisasjonsenheter som har (hoved) ansvaret for å gjennomføre målsettingene. Det er lett å tenke at en tydeliggjøring av ansvarsstrukturen, i HØP, ville økt gjennomføringskraften og gitt en tilhørende tydeliggjøring av rapporteringen i ÅR.

2. Kommunen rapporterer på tjeneste (sektor) områdene separat. Altså ikke knyttet til satsingsområdene. I slik tilfeller rapporteres det vanligvis kun på Kostra-tall. Strengt tatt gir denne oversikten begrenset innsikt. For det første er Kostra-tallene sjelden knyttet sammen med målsettinger beskrevet i KPS og HØP. Dernest er Kostra-tallene kun en beskrivelse av den faktiske tilstanden innenfor de definerte Kostra-kategoriene (prioritet, produktivitet, dekningsgrad og kvalitet). Kommunen har vanligvis ikke selv satt opp noe ambisjonsnivå for de enkelte Kostra-nøkkeltallene. En analyse av hvordan kommunen tolker Kostra tallene opp imot egen Kostra-gruppe og andre sammenliknbare kommuner de har listet i tillegg, er fraværende i nesten alle tilfeller der Kostra-tall benyttes.

Det som skiller de beste fra de nest-beste, er at de første generelt sett har en annen presisjon i rapporteringen på resultater, det vil si det de skriver om i Årsrapporten. De beste har gjennomgående etablert indikatorer, med tilhørende ambisjonsnivå på indikatorene, og de følger opp dette i ÅR. De nest-beste har mål, men enten mangler de indikatorer og/eller de mangler å sette et ambisjonsnivå på indikatorene. Resultatbeskrivelsen i ÅR blir ren tekst. Mye av dette er greit, men ser en nøyere etter på en del av resultatbeskrivelsene, så er disse svært generelle i formen og minner, som påpekt tidligere, i en del tilfeller kun om en beskrivelse av det som er tjenesteområdes generelle oppgaveansvar.

Noen kommuner benytter seg av en balansert målstyrings metodikk, gjerne benevnt som «styringskort. Å benytte en slik inndeling med perspektivene «samfunn – brukere – medarbeidere – økonomi», med tilhørende trafikklys (grønt, gult og rødt), er nyttig og pedagogisk i resultatrapporteringen, men igjen – en slik rapporteringsstruktur bør også kobles mot den målstrukturen som kommunen har laget. Både i HØP og i ÅR.

Flere kommuner vil sannsynligvis ta store steg fremover

Det er verdt å merke seg at det er flere kommuner som har svært sterke KPS-er og/eller svært sterke HØP-er, men uten at disse to dokumentene er tett knyttet sammen. Årsrapporten kan alene være (svært) god, men det er en manglende kobling til enten HØP og/eller KPS. Noen av disse kommunene skriver at de er i ferd med å legge om sin samlede planlegging-, styring- og rapportering for å få til en tettere integrering mellom disse tre dokumentene. Når disse kommunene er ferdige med sine omlegginger, så vil flere av disse sannsynligvis kunne hevde seg i toppen om «beste helhetlige virksomhetsstyring».

Hva savner vi hos nesten alle? Beskrivelser av det samlede styringssystemet

Det er (fortsatt) få kommuner som beskriver et samlet styringssystem. For å nyansere dette: de fleste (stort sett alle) beskriver godt planstrukturen/plansystemet sitt, men når de kommer til overskriften «styringssystemet», så handler dette ofte «kun» om målstrukturen. De kommunene (ikke så mange) som har en mer utvidet beskrivelse har også beskrevet målene knyttet til Intern kontroll; en effektiv og målrettet drift, overholdelse av lover og forskrifter, en pålitelig rapportering og iverksetting og oppfølging av politiske vedtak.

Likeså danner, for mange av disse, risiko og sårbarhetsanalyser et viktig underlag for å peke ut de områdene der man må ha god interkontroll. En utfordring for «alle» kommuner som beskriver at de jobber aktivt med «risikobasert internkontroll» er likevel å beskrive sammenhengen mellom internkontroll og virksomhetsstyring. PS: Man finner ingen enkle svar på denne koblingen om man kun søker til litteraturen – her må kommunene selv beskrive hvordan de jobber med sammenhengen mellom disse begrepene. Akkurat dette er et tema som det blir spennende å følge kommunene på fremover. Kommuneloven beskriver, som kjent kravene til internkontroll (§25-1 og §25-2), men Kommuneloven beskriver ikke tilsvarende noen krav til «helhetlig virksomhetsstyring».

En «risikobasert internkontroll» er åpenbart viktige forutsetninger for å beskrive en «helhetlig virksomhetsstyring», men beskrivelsen av det samlede styringssystemet bør omfatte enda noe mer; virksomhetsstyring handler blant annet om hvordan man driver sin økonomiske styring (i de fleste forskningsmiljøer snakker man om «Økonomi- og virksomhetsstyring» som et samlet begrep, ikke bare «Virksomhetsstyring»), hvordan man jobber med innovasjon og kvalitetsutvikling, hvordan man jobber ut imot omgivelsene, hvordan man tiltrekker, rekrutterer, beholder og utvikler den rette kompetansen, hvordan man utøver ledelse, hvordan man styrer gjennom resultatstyring, handlingsstyring og kulturell styring – og hvilke styringsformer man benytter på ulike oppgaver (linjestyring, porteføljestyring, programstyring, prosjektstyring, eierstyring, kontraktstyring mv). Forskning viser for øvrig at organisatoriske (utviklings)mål har høyere sannsynlighet for å bli nådd når disse støttes opp av organisatoriske transformasjonsstrukturer – som portefølje-, program-, og prosjektstyring.

Det å forsøke å fremstille flere «kritiske suksessfaktorer» for hvordan kommunen skal lykkes med å oppnå sine mål, savnes hos de fleste. En del kommuner er imidlertid dyktige på å beskrive hvilke forutsetninger som skal til å for å gjennomføre de målene de har satt seg. Enda bedre ville det blitt dersom de i tillegg tenkte at nettopp det de beskriver som kritiske suksessfaktorer – eller forutsetningene for å lykkes, det er de samme områdene de bør beskrive som de elementene som inngår i det samlede, helhetlige virksomhetsstyringssystemet. I denne sammenhengen er det verdt å minne seg selv om at virksomhetsstyring har to (overlappende) formål:

1. Å øke sannsynligheten for at de valgte strategiene skal bli gjennomført.

2. Å bidra til å påvirke adferd – enten ved å forsterke nåværende atferd eller å endre nåværende adferd.

Mixen av styringsbegreper som inngår i målstrukturen

Målstrukturen: svært mange kommuner er blitt gode på å beskrive sine målstrukturer. De fleste/alle benytter en overbygning med x antall satsingsområder (eller andre tilsvarende begreper). Her er «alle» nøye med å oppgi eksplisitt hvor mange satsingsområder de har, typisk et sted mellom tre og seks satsingsområder. Deretter kommer det en rekke hovedmål, delmål, strategier og indikatorer.

Etter å ha lest veldig mange plan-, styrings- og rapporteringsdokumenter de siste årene er det en tanke som slår oss: det hadde vært både opplysende og bevisstgjørende (sannsynligvis også for de folkevalgte, og de administrative lederne og medarbeiderne innad i den enkelte kommune) om det ble gitt en samlet fremstilling av hvor mange a) hovedmål, b) delmål, c) strategier og d) indikatorer som kommunen opererer med – til sammen.

Kommune NN kunne for eksempel ha opplyst om at de til sammen har 6 hovedmål, 30 delmål, 90 strategier og 120 indikatorer. Dette ville sannsynligvis kunnet spisse både planer, gjennomføring og kommunikasjonen. Kanskje ville det også medført at kommunen gjorde en fornyet vurdering av hvor mange av hvert av disse målstrukturelementene det er fornuftig å ha med i en samlet målstruktur?

Innen forskningen på virksomhetsstyring er det en kjent lærdom at mål- og styringssystemer har en tendens til å vokse, som en svamp («mushrooming»). For å motvirke denne tendensen (det bør, ihht forskning, ikke være et mål at plan- og styringssystemene vokser og vokser) kan det være greit å vurdere hvor mange satsingsområder, hovedmål, delmål og indikatorer mv. en klarer å operere med på en fornuftig måte.

Planstyringen

Når vi ser hvordan kommunene beskriver sin «planstyring» så er det ikke lett å skille mellom kommune A og Å. Bortsett fra at flere og flere kommuner har innarbeidet et «plandokumentkart» (som er svært like på tvers av alle kommuner), så er det ikke generelt lett å se en reell utvikling av hvordan norske kommuner bedriver sin planstyring.

Ser man til det som f.eks. Asplan-Viak har skrevet om temaet, så er det noen svært viktige elementer kommunene kunne tatt tak i og tydeliggjort bedre. Dette gjelder for eksempel forholdet og avveiningen mellom Kommunedelplaner og Temaplaner. Disse to plantypene kan synes å fylle det samme formålet, men kun den første typen plan er som kjent beskrevet i Plan- og bygningsloven.

Benytter man Kommunedelplaner, så er det knyttet klare prosesskrav til denne plantypen. Dette kravet har både pluss- og minussider. Så vidt vi kan se er det svært få kommuner som beskriver hvilke avveininger de gjør knyttet til de ulike plantypene. Dette er det helt sikkert gode grunner for, uten at vi skal spekulere i disse. Derimot er det noe forvirrende, når mange kommuner i sine beskrivelser av «plansystemet» viser til både Kommunedelplaner, Temaplaner, Handlingsplaner og Strategiske planer mm. Alle disse planene er beskrevet å ligge mellom KPS og HØP. Med andre ord, dette er plantypene som utgjør koblingsplanene / bindeleddet mellom KPS og HØP. Nettopp denne operasjonaliseringen, mellom KPS og HØP, er avgjørende viktig i styringssammenheng.

Vi er ingen eksperter på de ulike plantypene, men vi blir noe forvirret over alle de ulike planbegrepene som synes å bli benyttet, gjerne innenfor én og samme kommune. Og – kan det virke som – til mer eller mindre det samme formålet. Enda mer komplisert blir det om vi begynner å tenke i baner av hvordan man lager målstrukturer som henger sammen på tvers av alle disse ulike (parallelle) plantypene.

Det finnes unntak her. Noen (svært) få kommuner er eksplisitte i hvordan de f.eks. kun benytter seg av Temaplaner i Kommuneplanens samfunnsdel (og Kommunedelplaner i Arealdelen av Kommuneplanen), som den plantypen som binder sammen KPS og HØP. Med andre ord skjer all operasjonaliseringen av KPS gjennom temaplanene. Da blir det langt enklere for leseren å følge «den røde tråden». Da kan kommunen bli eksplisitte på hvilke temaplaner de har, hvordan målstrukturen følges opp gjennom temaplanene og statusen knyttet til hver av disse. Den operative styringen av kommunen skjer da i stor grad gjennom Temaplanene, ved at disse både tydeliggjøres og at det meldes om status på disse i ÅR. Det kan synes som om noen kommuner har lyktes med at de folkevalgte har etablert et nært eierforhold til Temaplanene.

Det finnes helt sikkert flere måter å løse problemstillingen med hvordan man knytter sammen KPS (som skal være overordnet og for alle) og HØP (som skal være det styringsverktøyet som de folkevalgte forholder seg særlig tett til), men poenget er at oversetterjobben mellom KPS og HØP er krevende. Kvaliteten på planene som ligger mellom KPS og HØP er helt avgjørende for den administrative, operative styringen og ledelsen av en kommune. Derfor er nettopp denne delen av styringen helt avgjørende for å skape «en rød tråd» i virksomhetsstyringen. Vi håper det blir mer fokus fremover på dette temaet innen helhetlig virksomhetsstyring.

Ett siste moment: det er viktig å avklare hvem det er som er hovedeier av temaplanene: er det den administrative styringsstrukturen eller er det de politiske utvalgene? Og hvordan sikrer man seg at temaplanene, som ofte er tverrsektorielle, ikke havner mellom «alle stoler» i oppfølgingen av disse?

Flyt versus effektivitet

De store utfordringene som kommunene står overfor, kan best beskrives som «samfunnsfloker», hvilket, pr definisjon, innebærer at disse må løses gjennom å samhandle på tvers av tjenesteområdene. Dette synes kommunene å ha høy bevisst om. Når FN17 (og i flere tilfeller også FN169) legges som bakteppe for kommunens målstruktur, så gir d0e00t seg selv at tjenesteområdene må samordne seg tett for å løse utfordringsbildet. Det som imidlertid savnes i denne sammenhengen er beskrivelser av hvordan kommunen konkret har tenkt å legge opp et slikt samhandlingsarbeid. Innebærer dette for eksempel at kommunene vil innføre en høyere grad av portefølje- og prosjektstyring? Innebærer dette at staben får et klarere mandat knyttet til å samstyre eller samordne de ulike tjenesteområdene? Betyr dette at man vil tenke annerledes om hvilken type ledelse og fagkompetanse man er avhengig av fremover? Vil man satse mer på metoder som kartlegging av brukerreiser og utvikling av tjenestene etter en tjenestedesign metodikk? Er det tale om helt konkrete grep innenfor digitalisering – både i styring og i den operative driften?

Flere kommuner beskriver at prinsippet om «hva er viktig for deg» skal styre tjenesteutviklingen, men det savnes å høre mer om hvordan man har tenkt å leve ut dette prinsippet i praksis. Snakker man f.eks. om Lean metodikk, så er flyteffektivitet her et bærende prinsipp (fokus på enheten som skal behandles, med andre ord «hva er viktig for deg») men en kommune er også avhengig av å være ressurseffektive (fokuserer på effektiv bruk av de ressursene som organisasjonen besitter). Dette er to prinsipper som delvis står i motstrid til hverandre, og utfordringer er å finne en balanse mellom disse. Det er krevende, men som en start så bør kommunene løfte opp denne problemstillingen, og beskrive hvordan man ser for seg å jobbe med disse to prinsippene i sammenheng. Metodene knyttet til denne typen endret innretning – på hvordan man skal utvikle fremtidens tjenester, bør også koble sammen med hvordan man har tenkt å organisere arbeidet.

Når kommuner skriver at det er behov for å tenke nytt om kommunens rolle som samfunnsutvikler, planmyndighet og tjenesteleverandør, så tenker vi at dette definitivt er klokt tenkt. Blant noen (veldig) få kommuner så gir de gode svar på hvordan de vil gjennomføre et slikt arbeid, men for de fleste blir denne typen utsagn hengende litt i løse luften. Vi får ikke noen større innsikt i hvilken strategi kommunen vil legge til grunn for å oppfylle et slikt behov eller målbilde. «Samskapingskommunen» («Kommune 3.0»), er et begrep vi har sett beskrevet gjennom alle de årene «beste røde tråd» er blitt vurdert, men vi savner at dette begrepet tas ett steg videre og operasjonaliseres tydeligere.

Går man målformuleringene (hovedmålene og delmålene) litt nærmere etter i sømmene, så kan mange (de fleste!) kommuner utfordres på at målene som er satt minner mye om en «Kommune 2.0» tenkning. Altså servicekommunen. For innbyggerne kan nok dette oppleves positivt (og kanskje behagelig), men ettersom alle rammebetingelser fremover peker i retning av en langt mer krevende hverdag i det å drive en kommune, så savner vi flere målformuleringer som går tydeligere i en «Kommune 3.0» retning.

Med andre ord, vi savner flere målsettinger der innbyggerne og samfunnsaktører i bredt har en tydelig(ere) rolle i det å samskape med kommuneorganisasjonen.

Det vi ikke får undersøkt, men som er erfaringene etter 4 år med «beste helhetlige virksomhetsstyring»

Gjennom 4 år, ikke bare med dokumentstudier, men med samtaler og som «tilskuer» til hvordan norske kommuner jobber med å utvikle sin virksomhetsstyring, så er det en «x-faktor» som peker seg ut; veldig grovt sagt så ser det ut til at det er mulig å dele kommunene i to kategorier:

Kategori 1,  der initiativet – og deretter det løpende ansvaret for helhetlig virksomhetsstyring ligger hos fagavdelinger og «ildsjeler», og kategori 2, der initiativet og «driven» for å jobbe (kontinuerlig) med virksomhetsstyring synes veldig tydelig forankret hos Kommunedirektøren og dennes ledergruppe.

I det første tilfellet snakkes det mye om superbrukere. Det er forståelig og sikkert klokt at dette begrepet benyttes, men disse superbrukerne ser i mange tilfeller ut til ikke bare å ha fått rollen som tekniske fageksperter på virksomhetsstyringssystemene, men nærmest å ha tatt rollen som kommunedirektør for virksomhetsstyringen.

Satt på spissen – kommunedirektøren har outsourcet virksomhetsstyringen til en eller noen få fagpersoner. Kommunens medarbeidere blir henvist til superbrukerne for alle spørsmål som gjelder virksomhetsstyring. Ledelseshierarkiet synes ikke å være det som danner den røde tråden i virksomhetsstyringen.

I «kategori 2» erfarer vi at kommunedirektøren er veldig «på» og gjerne vil snakke lenge og intenst om måten virksomhetsstyringen i kommunen gjennomføres på. Vedkommende viser til toppledergruppens viktige rolle. Også i «kategori 2» får vi høre om ressurspersoner, ildsjeler og ambassadører – som kommunedirektøren er helt avhengige av for å sikre en god utvikling av virksomhetsstyringen, men det kommer veldig tydelig frem at det er kommunedirektøren og ledergruppen som tar «lead» på styringen.

Eller som en kommunedirektør uttrykte det:

Om jeg ikke skal drive med helhetlig virksomhetsstyring, hva skal jeg da drive med?

En rivende utvikling, men utfordringene forsvinner ikke

Dette er den fjerde sommeren og høsten vi jobber med å lese gjennom de tre «toppdokumentene» for norske kommuner. Det har uten tvil skjedd en rivende utvikling gjennom disse fire årene. «Nøkkeltallene» taler sitt tydelig språk. Med bruken av de samme kriteriene som vi benyttet den første høsten (med kun noen få justeringer), så ser vi at veldig mange flere kommuner oppnår høye poengsummer i fase 1 og 2 av vår kriteriegjennomgang. Og – at det er mye mer krevende å filtrere ut Topp-10 listen nå enn det var for 4 år siden.

Selv om dette innlegget kan oppfattes i overkant spissfindig, detaljert og forbedringsorientert – knyttet til ulike temaer innen «helhetlig virksomhetsstyring», så må det skytes inn at dette i størst grad skyldes at nivået på kommunenes virksomhetsstyring generelt er blitt veldig høyt. Langs de store linjene er det nå så mange som gjør det svært godt, så da rettes uvilkårlig oppmerksomheten mer mot detalj- og forbedringsnivået.

Det er viktig å merke seg at vi ikke kunne benyttet en vinkling som vi her har gjort, dersom vi skulle beskrevet virksomhetsstyringen innenfor andre sektorer av det norske arbeidslivet. Til det ville avstanden i kvalitet og form på virksomhetsstyringen vært så stor, at det ikke ville gitt mening å forsøke å si noe felles om temaet eller å forsøke å sammenlikne de ulike virksomhetene ut ifra ett felles kriteriesett.

Desto mer spennende er det å følge en sektor, der det synes å skje en utbredt grad av kompetanse- og erfaringslæring på tvers av virksomhetene, og der det helt tydelig skjer et felles løft for hele sektoren. Virksomhetsstyring er et «praksisfag» og det er nettopp denne utviklingen – av en bedre praksis, som vi har vært vitne til gjennom de siste 4 årene.

I en tid der størstedelen av landets kommuner sannsynligvis opplever den mest krevende styringssituasjonen de noen gang har stått overfor (i hvert fall siden 2004, den gangen 118 kommuner var i Robek registeret), er det avslutningsvis nærliggende å vise til DFØs siste rapport om statlig styring av kommunene.

Sammenliknet med tilsvarende undersøkelse som ble gjennomført i 2015, viser DFØ til at kommunene opplever at det samlede styringstrykket fra staten (omfanget av lovkrav, oppgaver og rettigheter) har økt i perioden 2015-2024. Sett fra kommuneledelsenes side oppleves det som at handlingsrommet er blitt mindre. Men – uten at man samtidig kan si at styringen oppleves som «uforholdsmessig» (ifølge rapporten). En strammere styring fra staten, kombinert med alle de kjente makromessige utfordringsfaktorene som kommunene står overfor, minner om den «perfekte stormen».

Imidlertid er det vanskelig å se at det finnes noen enkle veier ut av dette. For eksempel peker sentrale politikere på at nasjonen Norge sannsynligvis går tom for kvalifisert personell, lenge før vi går tom for penger. Og at mangel på personell er en større utfordring enn statlig styring. Og – for å komplisere bildet ytterligere – DFØ rapporten peker på at kravene knyttet til eksempelvis bemanningsnormer, lærertetthet og kompetansekrav, har to sider.

Sett fra kommuneledelsens side innskrenker dette handlingsrommet (inkludert at kravene skaper en tvunget vridning av ressursene mellom tjenesteområdene, avhengig av hvorvidt det eksisterer normkrav eller ikke), men sett fra de faglig ansattes side, så er mange positive til normkravene fordi det sikrer et minimum av ressurser til deres sektor og at bemanningsnormene har skapt mindre variasjon mellom kommunene. DFØ-rapporten viser også til at flere interesseorganisasjoner ønsker en strammere statlig styring av kommunale helse- og omsorgstjenester, for eksempel ved å innføre bemanningsnormer på sykehjem.

Med andre ord – bildet av forholdet mellom statlig styring og det (lovfestede) kommunale selvstyre er ikke helt enkelt å beskrive kun med ett fortegn.

Norske kommuners evne til å kunne oppfylle både nasjonale politiske mål og lokale mål kommer sannsynligvis til å bli en svært viktig nasjonal- og lokalpolitisk sak fremover. Sett fra den enkelte kommunes ståsted handler det sannsynligvis, likevel, om å måtte være forberedt på en styringssituasjon preget av fortsatt høye forventinger til leveranser – på alle felt, samtidig som man står overfor en dobbel ubalanse; mangelen på økonomiske ressurser og mangelen på menneskelige ressurser. Styringsutfordringene kan med andre ord beskrives som formidable!

«Mer for mindre» kan høres ut som et munnhell, men er nok likevel den realiteten kommune Norge må innrette seg på som den nye normalen. For det som er landets viktigste samfunnsutviklings- og velferdstjeneste «bedrifter», kan helhetlig virksomhetsstyring vise seg avgjørende viktig fremover.

Flere nyheter