Det blir stilt store forventningar til kommunane – har dei moglegheit til å innfri?

30
januar, 2025
Skrevet av Carina Stokke
Kommunane står føre store samfunnsutfordringar. Dette krev at politikarar og planleggarar må tilpasse seg og finne løysingar for å sikre ein velfungerande kommune og ei berekraftig utvikling.
Kommunal planlegging skal legge til rette for å utvikle kommunesamfunnet og avklare korleis areala i kommunen skal bli brukt. Planlegging skal ta i vare kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgåver. Eit ganske omfattande arbeid med andre ord. I denne artikkelen ser vi på kva forventningar som ligg til grunn for den kommunale planlegginga og korleis kommunane kan møte desse.

Kommuneplanens samfunnsdel: Det viktigaste styringsdokumentet

Kommuneplanens samfunnsdel er den overordna planen i kommunen, og det viktigaste styringsdokumentet for kommunestyret/bystyret. Alle kommunar skal ha ein kommuneplan, med ein samfunnsdel og ein arealdel.

Noko av det viktigaste i samfunnsutviklingsarbeid er å ha oppdatert planverk, som tek tak i aktuelle utfordringar. Samstundes er det viktig at planane er realistiske, og at dei legg til rette for effektiv ressursbruk i det offentlege og for private. Dette krev tett kopling mellom overordna planlegging og økonomiplanlegging.

Statsforvaltaren i Troms og Finnmark har laga eit veiledningsnotat om betre kopling mellom samfunnsplan og økonomiplan som kan vere til inspirasjon: Veiledningsnotat – bedre kobling mellom samfunnsplan og okonomiplan

Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging

Regional og kommunal planlegging ska skje innanfor rammene av nasjonal politikk og vere eit effektivt verktøy for samordning mellom sektorar og forvaltningsnivå.

Kvart fjerde år utarbeider kommunal- og distriktsdepartementet eit dokument kor regjeringa sine forventningar til regional (fylkeskommunal) og kommunal planlegging blir lagt fram.

Dokumentet gjev ei oversikt over dei viktigaste føringane frå staten, og målet er at det skal bidra til effektive planprosessar og færre motsegner. Dokumentet er retningsgjevande og formidlar ikkje alle nasjonale mål, oppgåver og interesser som planlegginga skal ta i vare. Det må bli sett i samanheng med aktuelle lover, forskrifter, meldingar til Stortinget og rundskriv.

Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging skal ligge til grunn for arbeidet med regionale og kommunale planstrategiar, og til grunn for staten si deltaking i planprosessane.

Regjeringa forventar at fylkeskommunane og kommunane legg berekraftsmåla, dei nasjonale klima- og miljømåla og lokalt folkestyre til grunn for samfunns- og arealplanlegginga, og legg til rette for trygge, berekraftige og levande lokalsamfunn i heile landet.

Då forventningane vart lagt fram uttala dåverande kommunal- og distriktsminister Sigbjørn Gjelsvik (Sp):

«Regjeringa vil legge til rette for busetjing, næringsutvikling og eit godt tenestetilbod i bygd og by i heile landet. Særleg i område der folketalet går ned eller står stille, må det vere betydeleg større vekt på dei lokale vurderingane og prioriteringane».

Den kommunale planlegginga skal vere realistisk og det bør ikkje bli utarbeidd fleire eller meir detaljerte planar enn høgst nødvendig. Det betyr også å identifisere og forstå eige utfordringsbilete og framtidige behov. Staten understrekar betydninga av:

  • Effektive og involverande planprosessar
  • God intern samordning
  • Færre planar og enklare plansystem
  • At forventingar, veiledarar og så vidare blir tilpassalokale forhold

I tillegg til forventningar frå staten og lovverk, kjem også ei rekkje planretningslinjer frå staten innan ulike område. Retningslinene kan vere både tematisk og geografisk avgrensa.

Dokumentet set forventningar til fylkeskommunar og kommunar innanfor områda:

  • Samarbeid og samordning i planlegginga
  • Trygge og inkluderande lokalsamfunn
  • Velferd og berekraftig verdiskaping
  • Klima, natur og miljø for framtida
  • Samfunnstryggleik og beredskap

Kommunar er ulike og har ulike føresetnadar

Samfunnsplanlegging er ikkje «one size fits all». Det finns ingen fasit, sjølv om ein kan peike ut fleire suksesskriterier uavhengig av kommunen sin storleik og geografiske plassering.

For å lukkast med å skape ei berekraftig framtid i og for kommunen, var Gjelsvik tydeleg på at:

«Det er derfor avgjerande at planlegginga tek utgangspunkt i regionale og lokale forhold, slik at løysingane blir tilpassa dei enkelte lokalsamfunna».

Dette kan ikkje understrekast tydeleg nok. Ein må ta utgangspunkt i eigne utfordringar og finne løysingar på dei, men ein skal også sjå til andre for inspirasjon og læring.

Kompetanse og kapasitet i kommunane

I samband med regionreforma vart det gjennomført ei nullpunktsanalyse som viser at det er utfordrande for mange kommunar å drive med heilheitleg samfunnsplanlegging. 60 prosent av kommunane har under eitt årsverk til samfunnsplanlegging. I det ligg kommuneplanens samfunnsdel, planstrategi og planprogram. 14 prosent oppgjev at dei har 2-5 årsverk. Litt over 50 prosent oppgjev at dei har under eitt årsverk til arealplanlegging (Vinsand og Eidset 2016).

I 2014 fekk KS gjennomført ei kartlegging av plankapasitet og plankompetanse i kommunane (NIVI rapport 2014:1). I intervju med informantar blir det peika på fleire moglege grunnar til manglande kapasitet:

  • Manglande politisk interesse i kommunane, planfeltet er taper i intern prioritering av ressursar
  • Andre planoppgåver, som behandling av private planforslag, stikk av med kapasiteten
  • Ressurskrevjande omgjevnadar – krav og forventningar frå regionale og sentrale aktørar bind opp kapasitet
  • Omfattande medverknad i planprosessar verkar utmattande
  • Mange vakante stillingar og store rekrutteringsutfordringar

Dette viser at det er utfordrande for mange kommunar å innfri dei forventningane som er stilt til dei. Kompetanse og kapasitet i organisasjonen tilseier at dei ikkje har moglegheit til å gjennomføre alle planprosessar som er ønskeleg og som tek i vare det statlege og regionale styresmakter forventar.

Det betyr at kommunane må tenke nytt om samfunnsplanlegging. Korleis skal dei innfri forventningane som blir stilt til dei når det gjeld:

  • Oppdatert planverk
  • Kunnskapsbasert planlegging, kompetanse og kvalitet
  • Effektive og involverande planprosessar
  • God intern samordning
  • Ta i vare den raude tråden frå kommuneplanens samfunnsdel via økonomiplan til rapportering

Utviklingskapasitet – Distriktssenteret

Moglegheita for å skape god samfunnsutvikling handlar om mykje meir enn talet på planleggarstillingar i kommunen. Skal ein utvikle lokalsamfunnet, må ein ta i bruk kapasiteten i heile samfunnet.

Distriktssenteret har utarbeidd eit læringshefte om utviklingskapasitet, bygd på kunnskap om lokal samfunnsutvikling frå praktisk arbeid i kommunar og studier og forskingsrapportar. Dei presenterer utviklingskapasitet som summen av fem element:

  • Utviklingsleiing
  • Utviklingskompetanse
  • Utviklingskultur
  • Utviklingsøkonomi
  • Tidsressursar

Dette er komponentar ein finn både i kommuneorganisasjonen, i næringslivet og blant folk flest. For å få meir ut av ressursane er det viktig å sette saman gode team. Eit godt team kan styrke alle dei fem elementa. Utviklingskapasitet og -kompetanse handlar også om å bruke riktig verktøy til riktig oppgåve.

Les meir om dette på Distriktssenteret sine heimesider: Utviklingskapasitet – Distriktssenteret.

Kommunalt handlingsrom

Plan- og bygningslova gjev kommunane, og fylkeskommunane, fleksibilitet. Det er kommunane sjølv som best kan vurdere kva for planar det er behov for i deira kommune. Det kommunale folkestyret gjev moglegheiter for løysingar tilpassa kvart enkelt samfunn. Dette gjer planar meir relevante og enklare å gjennomføre for den enkelte kommune.

Målet til staten er ein politikk tilpassa regionale og lokale forhold, slik at det kan bli lagt til rette for ny vekst og sterkare utvikling av gode lokalsamfunn i område med svak eller negativ utvikling i folketalet. I desse områda må det bli lagt større vekt på lokale vurderingar og prioriteringar.

Regjeringa understrekar at det er viktig at ein nyttar dette handlingsrommet for å legge til rette for ønska utvikling. Dette samstundes med at planlegginga ikkje blir gjort meir omfattande enn naudsynt.

Første steg på vegen: Kommunal planstrategi

Første steg på vegen til å utnytte det kommunale handlingsrommet er kommunal planstrategi. Kommunal planstrategi skal bli utforma etter behovet i den enkelte kommune (plan- og bygningslova §10-1 første ledd). Til grunn for behovet skal det ligge ei drøfting av kva for utfordringar kommunen står framføre, både som samfunn og organisasjon.

Drøftinga bør også ta opp i seg kommunen sine strategiske val knytt til samfunnsutvikling, inkludert langsiktig arealbruk, miljøutfordringar og sektorane si verksemd. Det skal vere ei reell vurdering av om planverket i kommunen er egna til å styre i den retninga kommunestyret er vald for.

Prosessen gjev politikarane moglegheiter til å legge til rette for realistisk planlegging med utgangspunkt i utfordringsbiletet og ressursane til kommunen. Realisme handlar også om kapasitet, kompetanse og ressursar i kommuneorganisasjonen, både til å utarbeide og gjennomføre planar.

Du kan lese meir om realistisk planlegging på Framsiktbloggen: Realistisk kommunal planlegging. 

Styrk samfunnsdelen som lokalpolitisk styringsverktøy

Arbeidet med planstrategien bør derfor nyttast til å styrke samfunnsdelen som lokalpolitisk styringsverktøy ved å prioritere satsingsområde for komande valperiode. Satsingsområde som er basert på politikken det nye kommunestyret gjekk til val på.

Det er viktig å få ordførar, formannskap og kommunestyre til å ta eigarskap frå starten i prosessen og følgje den tett heile vegen (Godal, Handeland & Myhr 2021).

Dette stiller krav til kommunal leiing, meir effektive planprosessar, planfagleg tilrettelegging der politikken kjem tidleg inn, tilpassa medverknad og eit felles bilete av utfordringar og moglegheiter for kommunen.

Meir om arbeid med planstrategien og politikken si deltaking kan du lese om her: Får dei folkevalde plass i samfunnsplanlegging? 

Den raude tråden

Eit anna viktig aspekt i dette arbeidet er å vidareutvikle eige plansystem. Korleis skal plan- og målhierarkiet i kommunalt planverk vere? Standardisering av planverk gjev større sannsyn for eit samanhengande planverk frå samfunnsdel via økonomiplan til rapportering, og vil vere eit verktøy for styring. Planar med tydeleg plass i planhierarkiet og med ulik funksjonalitet.

Det vil også vere eit viktig styringsverktøy for å nå berekraftmåla. Figuren under viser samanhengen i det kommunale plansystemet.

Korleis kan Framsikt hjelpe kommunane?

Som tidlegare omtala så startar all kommunal plan og virksomheitsstyring med kommuneplanen sin samfunnsdel. Derfor er Planmodulen starten på Framsikt-løysinga.

Figuren under viser alle modular i Framsikt:

Bildet viser en oversikt over Framsikt ulike moduler.
I planmodulen legg du til rette for strukturar og system ein tek med seg vidare til dei andre modulane. I planmodulen standardiserer ein planar og innhaldet i dei. Kva slags planar skal vi ha og kva skal vere lov i dei ulike typane? Vi lagar malar som forenklar utarbeiding av plandokument.

I mange kommunar er det få samfunnsplanelggarar og ein er avhengig av å bruke heile organisasjonen. Ved å lage gode malar og rettleiingar vil ein gjere det enkelte for ikkje-samfunnsplanleggarar og utarbeide, eller bidra inn i, planar. Dette aukar kompetansen og kapasiteten i organisasjonen.

Etter at planar er utarbeidd hentar ein desse inn i økonomiplanmodulen, og vidare inn i virksomheitsplan og rapportering. Slik sørgjer ein for at vedteken planar ikkje «går i gløymeboka», men blir behandla og følgd opp. Slik tek ein i vare den raude tråden.

I tillegg til å vere ein modul for utarbeiding av planar, kan også planmodulen nyttast til å publisere andre typar dokument. Dette kan vere kunnskapsgrunnlag, utgreiingar, folkehelsoversikt og planprogram.

I planmodulen er det mogleg å knyte mål og handlingar til FNs berekraftmål, og slik kunne måle korleis ein jobbar mot dei måla.

Det enkle er ofte det beste

Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging er tydelege på at det er viktig for kommunane å:

 

  • Ha oppdatert planverk
  • Utarbeide færre, men betre planar
  • Kunnskapsbasert planlegging, kompetanse og kvalitet
  • Effektive og involverande planprosessar
  • God intern samordning
  • Ta i vare den raude tråden frå kommuneplanens samfunnsdel via økonomiplan til rapportering

Tradisjonelle planprosessar

Norske kommunar, og fylkeskommunar, har gjennom generasjonar arbeidd ganske så tradisjonelt med planar og planprosessar. Dei fleste planar har vore utarbeidd etter prosesskrava i plan- og bygningslova. Krava fører ofte til langvarige planprosessar. Dette går på tvers av det staten forventar av kommunane. Dei skal ha oppdatert planverk. Det vil seie relevante og aktuelle planar. Verda går så fort framover no, at dersom ein planprosess i verste fall tek halvanna år, så kan planen vere utdatert i det den blir vedteke.

Mange kommunar gjer no grep på dette området. I staden for å utarbeide mange planar etter plan- og bygningslova (pbl), utarbeider dei no temaplanar eller sektorplanar som ikkje følgjer krava i Pbl. Dette gjev raskare planprosessar. Mange hevdar at dei då kan bli dårlegare, men vår erfaring er at mange kommunar er like flinke til å utarbeide gode kunnskapsgrunnlag og ta i vare medverknad i temaplanar som i Pbl-planar.

Planvask

Dei siste åra har det vore sterkt fokus på «planvask». Det vil seie at kommunane går gjennom eldre planar for å sikre at dei har oppdaterte planar. Fokuset her har vore arealplanar/reguleringsplanar.

Men planvask er like relevant for planverk som ikkje er knytt til arealbruk. Mange kommunar har mange planar, kanskje også planar som ikkje er planar. Mange er meir rutinebeskrivingar og faktadokument, og passar betre inn i kvalitetssystemet eller på nettsidene til kommunen.

Å rydde i talet på planar, reindyrke dei enkelte plantypane og lage standardar/malar og rutinar for planarbeid vil kunne bidra til «planvask» og gjere planarbeid i kommunen enklare. Både for politikken og administrasjonen. Dette handlar også om å vidareutvikle plankulturen i ein kommune.

Eit viktig spørsmål å stille seg i denne samanhengen er: Må vi ha ein plan? Eller kan vi løyse utfordringar på anna vis?

Så, kan kommunane innfri?

Som vi no har sett blir det forventa mykje av norske kommunar. I tillegg til forventningar har kommunar eit vell av lover og forskrifter dei skal halde seg til. Og desse er dei same om du er ein kommune på 1200 innbyggarar eller ein på 250 000. Det gjer det krevjande for mange, og enkelte seier faktisk rett ut at dei bryt lover kvar dag.

Det er nok også slik at ingen kommunar kan svare ut at dei har gjort alt staten forventar av dei når det gjeld samfunnsplanlegging. Men, kommunane kan gjere grep for å utvikle eit betre styringssystem i kommunen, som startar med kommuneplanens samfunnsdel og kor anna planverk følgjer opp.

I fleire kommunar blir det gitt uttrykk for at det er økonomiplanen som styrer ein kommune, men etter norsk lov er økonomiplanen den lågaste planen i eit kommunalt plansystem. Å etablere samfunnsdelen som det øvste styrande dokumentet for ein kommune er første premiss.

For å oppsummere både forventingar, utfordringar og moglegheiter, listar vi her opp sentrale punkt for å gjere kommunen betre i stand til å vere ein god samfunnsutviklar som legg til rette for ei berekraftig utvikling i lokalsamfunna:

 

  • Tilpass nasjonale forventingar til lokale forhold
  • Sørg for å ha god kunnskap om utfordringar kommunen har, og vil få, og legg dette til grunn for arbeid med planstrategien og etter kvart i arbeidet med planar.
  • Utarbeid færre, men betre planar. Slik blir det enklare å styre. Og sørg for at dei alle er utleia av kommuneplanens samfunnsdel.
  • Driv realistisk planlegging. Dette heng saman med punktet over, i forhold til talet på planar. Men det må også gjenspegle ressursar til planarbeid i organisasjonen.
  • Legg til rette for effektive planprosessar
  • Involver heile organisasjonen, både politikk og administrasjon, og lokalsamfunnet
  • Spel på fagmiljø og regionale og statlege aktørar i eigen region
  • Utarbeid system, standardar, malar, rutinar for planarbeid som bidreg til effektivisering og som aukar planleggingskapasiteten i kommunen.

Kommunal planlegging på «1-2-3»

Fylkeskommune og Statsforvaltar skal rettleie kommunane og bidra til å auke kompetansen om kommunal planlegging. Statsforvaltaren i Møre og Romsdal, Møre og Romsdal fylkeskommune og Distriktssenteret har utarbeidd ein serie korte filmar som gjev nyttig kunnskap om grunnleggjande tema i kommunal planlegging.

Filmane finn du på Statsforvaltaren si heimeside: Opplæring i plan – filmressurs

Carina Stokke
Carina Stokke

Carina Stokke:

 Carina arbeider med brukerstøtte, kundeprosjekt og rådgivning rundt kommunal planlegging og virksomhetsstyring.

Hun har tidligere jobbet med samfunnsplanlegging og utviklingsprosjekt, både i stat, fylkeskommune og kommune. Hun har hovedfag i samfunnsplanlegging og lokalsamfunnsforskning fra UiT Norges arktiske universitet.

Litteratur:

 

Meld deg på vårt nyhetsbrev


 

Flere nyheter

Utvikling av Framsiktverktøyet i 2025

En stor del av våre utviklingsressurser vil bli brukt til nettopp tekniske forbedringer i verktøyet for å sikre at Framsikt fortsatt har høy stabilitet og sikkerhet samt god ytelse og tilgjengelighet. Noen nyheter på produktfronten kommer også, som du kan lese mer om i denne artikkelen.

Engasjer en rådgiver fra Framsikt

Framsikt har rådgivere som har lang erfaring fra kommunal virksomhet. Vi ønsker å bidra til at dere skal lykkes i arbeidet med helhetlig virksomhetsstyring og god økonomistyring. Har dere behov for en rådgiver som kan hjelpe til med å «friske opp» Framsiktkompetansen eller behov for å engasjere en dyktig rådgiver i en krevende periode, bistår vi gjerne.

Kurskalenderen for 2025 er klar

Vi fortsetter vår satsning på kurs og konferanser i 2025, og årets kursplan er nå klar. Temaene er varierte og her vil du kunne finne noe av interesse for enhver.

Share This
X