Fagprisen beste røde tråd: Dette kjennetegner kommunene på toppen

Årets «Beste rød tråd» pris kommer til å gå til enten Larvik, Lier eller Sandefjord. Den endelige rekkefølgen avgjøres på Framsiktkonferansen 2. – 3. desember.

Metodikk for juryarbeidet

Måten vi går metodisk frem på er, som vi har gjort de foregående fire årene. Vi starter med å lese kommuneplanens samfunnsdel (KPS), deretter leser vi handlings- og økonomiplanen (HØP) og til slutt leser vi årsrapporten (ÅR).

Dette er med andre ord en dokumentanalyse. Med ett viktig unntak. Vi fastsetter ikke den endelige rekkefølgen mellom topp-3 kommunene, før etter at vi har intervjuet den øverste politiske- og administrative ledelsen i kommunen.

Erfaringen med disse intervjuene er at vi lærer mye som vi ikke har kunnet lese oss til. Intervjuene har alltid fått betydning for den endelige topp-3 rangeringen.

Litt satt på spissen: vi finner blant annet ganske godt ut hvorvidt det er kommunedirektøren eller økonomisjefen (eller noen andre rene fagenheter) som tar ansvaret for den samlede virksomhetsstyringen. Videre finner vi ut hvorvidt virksomhetsstyring kun er administrasjonens verktøy, eller hvorvidt virksomhetsstyringen er eid av de folkevalgte – og hvorvidt denne oppleves som nyttig.

Hvilke overordnede inntrykk sitter vi igjen med etter årets gjennomgang?

For første gang er alle 357 kommuner blitt vurdert. Etter to runder med evalueringer (til sammen 24 kriterier) stod vi igjen med en rangert liste over topp-80 kommuner.

På samme måten som tidligere år, var det i år flere kommuner som har tatt store steg. Og som vi tidligere har påpekt: mange kommuner har vært (eller er) svært gode på ett eller to av de tre bærende dokumentene, men så faller de gjennom på minst ett av dokumentene. Svært ofte handler dette om årsrapporten.

Skulle vi driste oss til å si noe veldig overordnet og generelt om de tre dokumentene, er erfaringene som følger:

De fleste kommuner har gjort en veldig god jobb med Kommuneplanens samfunnsdel – og stadig flere har laget en god kobling mellom samfunnsdelen og arealdelen (gjennom å koble målstrukturen i samfunnsdelen også til arealdelen, for å tydeliggjøre at arealdelen skal underbygge oppfyllelsen av samfunnsdelen).

Skulle man måtte velge ut ett dokument som «det beste» fra flertallet av kommunene, så er dette kommuneplanen (KPS). Men: her ligger også den største risikoen begravet. Mange kommuner har en kommuneplan, som isolert sett er veldig god, men som best står seg alene! Syretesten på kvaliteten i den røde tråden kommer i handlings- og økonomiplanen (HØP). Er det en tett kobling (en rød tråd) mellom KPS og HØP? Dessverre er svaret mange ganger nei! Det som i KPS er en god visjon, gode verdier og svært viktig – en spennende målstruktur, finner vi i mindre grad igjen i HØP.

Om handlings- og økonomiplanen (HØP) kan det sies mye. Fra egen erfaring med strategi og utviklingsarbeid i en norsk kommune, kunne vi «strategi- og økonomifolkene» spøke med å si at: «gi blaffen i hva som står i alle andre planer enn HØP-en. Det er i HØP alle de reelle satsingsområdene og målene ligger, og det er der det er koblet til penger». Til tross for at alle erfarne kommunestrateger kan si at dette er en sannhet med modifikasjoner, kan man likevel få dette inntrykket iblant når man leser HØP-ene fra en del kommuner. Det kan virke som om det nettopp er i HØP at de store (tids)ressursene blir lagt ned, både administrativt og politisk.

Framsikt kårer jo en egen pris for beste økonomiplan, og de som vinner den skal åpenbart være svært gode, for her er det de fleste kommunene legger det det største arbeidet. Men – også her er det fallgruver og paradokser. Ettersom dette med Økonomi- og virksomhetsstyring henger nøye sammen, burde ikke dette tilsi at de som scorer best innenfor «beste økonomiplan» nærmest skulle være sikret en topp-10 plassering under «beste røde tråd»? Nja, så langt har dette kun vært tilfelle noen få ganger.

Hvorfor? Vel, vår vurdering har vært at, til tross for at mange kommuner har svært gode HØP-er, så henger ikke disse alltid like godt sammen med KPS og årsrapporten. Og husk: dette handler ikke bare om den røde tråden i oppbyggingen av målstrukturen. Det handler i enda større grad om at rapporteringsstrukturen må henge sammen med den beskrevne målstrukturen. Og – denne må igjen kunne kobles til en tydelig ansvarsstruktur. I tillegg er vi også på jakt etter den røde tråden i bruken av verktøy, modeller og begreper knyttet til virksomhetsstyring. Så brutalt sagt – det er mange tilleggskriterier som skal oppfylles for å kunne vinne prisen for «beste røde tråd».

Årsrapporten (som et samlebegrep på Årsregnskap og Årsberetning): Dette er det dokumentet som flest kommuner sliter mest med å få en god kvalitet på – les en «rød tråd» tilbake til HØP og deretter bakover til KPS. Årsaken til dette er ikke at kommunene nedprioriterer arbeidet med Årsrapporten. Tvert imot – de fleste kommuner har en meget detaljert gjennomgang av siste års virksomhet, både tallmessig og tekstmessig.

Her står imidlertid kommunen overfor den store utfordringen med å svare på 3 spørsmål:

a) hva var det vi sa at vi skulle gjøre? (beskrevet ned på delmål og indikatorer)
b) hva er det vi har gjennomført?
c) hva kostet det?

Det er her mange kommuner sannsynligvis oppdager at den målstrukturen som de har laget i KPS (og som kanskje ligger opptil 12 år bakover i tid), viser seg krevende å rapportere på. Ja, det var en spennende og – den gangen – også en innovativ og helhetlig beskrivelse av kommunens målbilde. Men -deretter kan det ha skjedd at man ikke klarte å holde på de bærende elementene i KPS-strukturen videre inn i HØP. Blant annet fordi det er krevende å feste ressurser og ansvarsenheter til en visjonær, innovativ og bred målstruktur. Nettopp disse utfordringene får man rett i ansiktet når man skal summere opp den samlede historien i en årsrapport. Er det ikke en rød tråd mellom KPS og HØP, så blir det svært vanskelig (eller umulig!) å få dette gjenopprettet i årsrapporten.

Temaer juryen har diskutert

På samme måten som kommunene løpende utvikler sin virksomhetsstyring fra år til år, så leser vi i juryen også kommunene litt forskjellig fra år til år. Blant annet innebærer det at våre forventninger til god virksomhetsstyring stiger litt, år for år. Blant temaene i år har vært:

Den samme oppstartsdrøftingen som vi tar hver år – det at utgangspunktet for vårt arbeid er utfordrende. Det bunner i at «faget» / temaet virksomhetsstyring favner svært bredt. Som kjent handler virksomhetsstyring om summen av de prosessene, strukturene og verktøyene som organisasjonen bruker i sin planlegging, gjennomføring og oppfølging av virksomhetens aktiviteter, og som har til hensikt å bidra til å realisere kommunens visjon, verdier, mål og strategier. Med en slik definisjon må man trekke pusten og innse at dette i realiteten handler om «alt». Men – istedenfor å bli handlingslammet i vurderingen av hvordan en kommune driver sin virksomhetsstyring, så er vår erfaring at man må ta utgangspunktet i de mest grunnleggende faktorene knyttet til temaet. Det er nettopp det de 4 røde trådene handler om. Har man ikke «orden i eget hus» på de røde trådene, så er det svært krevende å følge de øvrige elementene i virksomhetsstyringen. Mest grunnleggende handler dette om at en kommune må fremvise en gjennomgående styringssløyfe («PUFF – loopen; planlegge – utføre – følge opp – forbedre).

Alle kommuner kan «leses» gjennom de 4 røde trådene. Årets erfaring er den samme som de foregående årene; den samlede styringssløyfen (gjennom de røde trådene) er for mange kommuner, svært kompleks. Selv kan jeg ikke huske ett eneste tilfelle, gjennom disse 5 årene, der arbeidsgruppen eller sluttjuryen har kritisert en kommune for at de har lagt opp til en for enkel rød tråd modell knyttet til de 4 overskriftene vi her har presentert.

Ei heller kan jeg huske at noen har kritisert en kommune for å standardisere målstrukturen på tvers av de tre bærende dokumentene som vi studerer (KPS – HØP – ÅR), eller at det er problematisk at den samme ansvarsstrukturen er benyttet gjennom HØP og ÅR (det er ikke naturlig å beskrive en ansvarsstruktur i KPS). Eller at en kommune har knyttet sine satsings- eller innsatsområder både til en politisk ansvarsstruktur (utvalgene) og til en administrativ ansvarsstruktur under Kommunedirektøren. Ei heller at hvert ansvarsområde skal rapportere etter én og samme felles mal, på oppnåelsen av kvantitative- og kvalitative mål. Eller at det er problematisk at målstrukturen gjentas og henvises til, gjennom alle de tre dokumentene.

Vår erfaring er at – nettopp for å kunne «lese» kommunen i en plan-, styrings- og rapporteringssammenheng, så er vi avhengige av at det er noen slike beskrevne «robuste» grunnelementer i bunn. Å forstå selve innholdet i det en kommune arbeider med og de tilhørende resultatoppnåelsene – er i seg selv så komplekst at leseren ikke bør gå seg bort i overkompliserte røde tråder, tenker vi.

Men – er alt dette mulig? Ja, absolutt. De beste røde tråd kommunene klarer dette, og blant dem har vi både små, mellomstore og store kommuner.

Videre har vi diskutert temaer som:

Forholdet mellom struktur og analyse: noen kommuner er gjennomgående gode på strukturdelen, men er ikke like gode på analysedelen. Andre kommuner har den motsatte styrkeprofilen. Hvordan skal vi se disse ulike profilene opp imot hverandre? Vi har ikke noe fasitsvar på dette spørsmålet, men forsøker å gjøre en helhetlig vurdering av hvordan kommunen synes å balansere disse to hensynene. I dette ligger også en vurdering av hva man bør forvente at det settes særlig søkelyset på i en kommune. Har en kommune store utfordringer knyttet til demografi, økonomi og/eller utenforskap, så forventer vi at de nettopp gjør en grundig analyse av disse områdene.

Hva skal vi forvente av målstrukturbeskrivelsene i HØP? Vår tanke er at her bør ikke kommunene bare se fremover i den kommende 4-års periode, de bør også vise til resultater bakover. Når HØP 2024-2027 legges frem/vedtas i desember 2023, bør resultatet for 2023, som et minimum, vises. Ideelt sett også flere år bakover.

Mange kommuner har fått inn økonomiske handlingsregler. Ideelt sett etter en KØB-metodikk («Kommunaløkonomisk bærekraft»), slik at man ser på sammenhengen særlig mellom netto driftsresultat, gjeldsgrad og disposisjonsfondet. Det vi imidlertid ser er at mange kommuner gjør, etter først å ha vist til politiske vedtak om hvilke økonomiske handlingsregler de folkevalgte har vedtatt, deretter viser i den kommende 4-års perioden (eller eventuelt 10 år perioden eller lengre) at én eller flere av handlingsreglene brytes. Som et minimum tenker vi da at det må gis gode forklaringer til hvorfor dette skjer, og hvordan de, på sikt, skal oppfylle de økonomiske handlingsreglene.

Det er et spørsmål om hvor mye vi ser av ordføreren i dokumentene? Dersom ordfører er en svært tydelig aktør, kan dette indikere at kommunen er bevisst på at Kommuneloven følges godt opp, ved at det er Formannskapet som eier styringssystemet.

Er dokumentene interessante og leservennlige? Henvender de seg til meg som innbygger? Noen vil kanskje heller peke på kommunestyret som mottakergruppen, men for oss er kommunestyret innbyggerne. Det innebærer at språk og pedagogiske fremstillinger blir viktig. At det i denne sammenhengen brukes flere kommunikative virkemidler, for eksempel videoer, tenker vi at øker sannsynligheten for at flere setter seg inn i og forstår kommunes planer og resultater.

For å skape den initiale interessen kan det være klokt med noen korte overordnede budskap, tenker vi, jf. «heistesten»; det du ikke rekker å formidle i løpet av en kort heistur, er det ikke sikkert at mottaker er motivert for å høre mye mer om etter at turen er avsluttet.

Hvilke er de «beste røde tråd» kommunene for virksomhetsåret 2024?

For å detaljere mer hvilke eksakte versjoner av plan-, styrings- og rapporteringsdokumentene det er vi ser på, så er disse:

• Årsrapporten 2024
• Handlings- og økonomiplanen for perioden 2024-2027 (den som ble vedtatt høsten 2023)
• Den siste foreliggende Kommuneplanens samfunnsdel (den som er gjeldende for hele 2024. Dersom kommunen har vedtatt en ny KPS i 2024 eller senere, ser vi på den forrige KPS-versjonen).

Dette betyr at det er året 2024 som er det overlappende «planleggings-, styrings- og rapporteringsåret», som vi evaluerer.

⇒ Les hvilke kommuner som ble vurdert til å være topp 17 for virksomhetsåret 2024 her.

Hvem er topp-3 i år og hva kjennetegner disse?

Erfaringen i år er den samme som de foregående årene. Når vi kommer ned på topp 5-6 begynner det å gjøre ordentlig vondt å skulle skille ut topp-3. Vi kommer opp i drøftinger som fort ender opp utenfor de kriteriene vi har satt opp.

For eksempel er det fristende å se til den økonomiske stillingen til kommunen. Kan en kommune som sliter økonomisk (jf. de økonomiske handlingsreglene), likevel gjøre det godt innenfor «beste røde tråd». Vår vurdering er «ja»!

Samtidig er det en nyanse her. Vi er selv svært opptatt av hvordan de enkelte kommunene kommuniserer omkring sin egen analyse av nåværende økonomiske stilling og hvordan de planlegger sin økonomiske styring fremover. Virker det som om kommunen har tenkt ordentlig gjennom de ulike sammenhengene i det som bør kobles sammen i en KØB-modell («kommunaløkonomisk bærekraft»). Som et minimum må kommunen se (både bakover og fremover) på de økonomiske nøkkeltallene knyttet til netto driftsresultat, gjeldsgrad og disposisjonsfond. Ideelt sett også flere enn disse tre. Og – det må være en troverdighet i det som beskrives når man ser fremover i glasskula.

I tillegg er vi, som beskrevet over, blitt stadig mer opptatt av at virksomhetsstyringen skal være politikernes verktøy. Ser vi noen tegn til at det faktisk er formannskapet og de politiske utvalgene som synes å sitte i førersetet? For eksempel ved at ordfører har en tydelig stemme og at ansvarsstrukturen i styringen er rettet inn imot de politiske utvalgene? I år er vi også blitt enda mer oppmerksomme på hvorvidt vi opplever at dokumentene «snakker til innbyggerne», med andre ord at det ikke «utelukkende» blir et «management» språk som formidles.

Som tidligere nevnt her har vi i juryen også latt oss påvirke av at en del kommuner har tatt store steg bare i løpet av de siste 1-2 årene. I tillegg er det flere kommuner som presterer bunnsolid fra år til år.

Det som her er beskrevet gir en den stikkordsmessige bakgrunnen for at prisen for beste røde tråd for virksomhetsåret 2024, står mellom kommunene (i alfabetisk rekkefølge):

• Larvik
• Lier
• Sandefjord

De tre beste har både fellesnevnere og ting som skiller dem

Hos disse tre kommunene er det både fellesnevnere og ting som atskiller dem. Alle har svært sterke KPS-er. Det vil si at de både er visjonære og strategiske. Videre er de alle tre meget strukturerte, de er lette å lese og de «snakker godt til innbyggerne».

HØP-ene beholder den gjennomgående strukturen fra KPS, og alle har funnet en god balanse mellom «tekst og tall». Årsrapportene gir en grundig oppsummering av det som ligger foran i KPS og HØP, etter de samme røde trådene som er trukket opp i disse to dokumentene. Hos alle de tre kommunene holder de tre bærende dokumentene et høyt faglig strategisk nivå som også svarer opp etterspørselen fra spesielt interesserte og «eksperter».

Ved å være godt «lesbare» inviterer man inn flere aktører, både for å forstå utfordringsbildet, men også mulighetsrommet. Dette tenker vi at er et avgjørende viktig kriterium for å kunne etablere en samskapingsprosess med innbyggere, samfunns- og næringsliv. Noe jo alle kommuner er både opptatt av og avhengige av.

Samtidig ser vi at det er forskjeller på de tre: 
Alle bruker FNs bærekraftsmål som et kjerneelement i oppbygningen av målstrukturen, men de gjør dette på ulike måter. Her vil det helt sikkert være ulike oppfatninger hos mottakere på hvilken tilnærming som oppleves som den som «best snakker til mottakerne». De tre kommunene skiller seg også fra hverandre i vektleggingen og analysene av ulike satsingsområder / innsatsområder. Igjen – her vil ulike lesere helt sikkert ha ulike preferanser for hvilken av de tre kommunene de mener gjør dette best. Inkludert i dette ligger hvor mye de snakker om fortiden, nåtiden og fremtiden.

Årets 3 toppkandidater er svært gode eksempler på at virksomhetsstyring handler om utvikling, innovasjon, kultur og identitet. De synes alle å være lærevillige og på søken etter beste praksiser. Vi sitter igjen med et samlet inntrykk av at de alle tre har utformet sin virksomhetsstyring til å korrespondere med det som oppleves som «riktig» for egen kommune.

De beste kommunene er svært dyktige på å kombinere klare strukturer med innovative modeller, pedagogiske virkemidler og et språk som snakker til innbyggerne. Dermed får virksomhetsstyring både en formell dimensjon (mål, indikatorer, økonomisk styring og rapportering) og en uformell dimensjon (ledelse, visjon, verdier, motivasjon og kommunikasjon).