Hva er sammenhengen mellom «beste røde tråd» og (helhetlig) virksomhetsstyring?

Skal vi ta en faglig- og forskningsmessige tilnærming til det vi søker å gjennomføre når vi forsøker å utpeke landets fremste kommuner på «beste røde tråd», er det ideelt sett søknen etter «beste helhetlige virksomhetsstyring» vi jakter. Denne tittelen gir imidlertid noen utfordringer.

→ Se hvilke kommuner juryen vurderer som best på helhetlig virksomhetsstyring i denne artikkelen

Overordnet er det nærliggende å henvise til generelle definisjoner av hva virksomhetsstyring handler om. Ser man til de mest toneangivende internasjonale forskerne på feltet, så lander man ned på flere ulike varianter (fornorskede versjoner, min fortolkning):

Virksomhetstyringssystemet er formaliserte prosedyrer og systemer som bruker informasjon for å opprettholde eller endre mønstre i organisasjonens aktiviteter.

Hvordan defineres virksomhetsstyring?

Ved å trekke sammen definisjoner fra mange ulike forskere om hva virksomhetsstyring handler om, kan man si følgende:

Virksomhetsstyringen omfatter alle de praksisene som benyttes for å øke sannsynligheten for at ledere og medarbeidere vil opptre konsistent med organisasjonens visjon, verdier, målsettinger og strategier.

Eller:

Alt ledere gjør for å bidra til å sikre at deres organisasjons strategier og planer blir gjennomført eller, dersom forholdene tilsier det, at de blir modifisert.

Fagfeltet virksomhetsstyring har mange navn

Når fagfeltet «virksomhetsstyring» undervises ved landets handelshøyskoler, kan det være greit å ha i bakhodet at «kjært barn har mange navn». Det er ikke lett å finne to handelshøyskoler som kaller barnet ved det samme navnet. Det som kan være en vei inn i dette, er at «all» virksomhetsstyringslitteratur (lærebøker og fagartikler) omhandler temaene ledelse (og styring), strategi og økonomisk styring. Den engelskspråklige varianten av den «høyeste ordenen» blant en rekke ulike styringsbegreper, er betegnelsen «Management Control Systems».

Dette begrepet omhandler alle de tre overskriftene ledelse (en avgjørende viktig del av ledelsesrollen er å utvikle og vedlikeholde styringssystemene for virksomheten), strategi (en virksomhet må «ta» en posisjon og beskrive veien man skal gå for å oppnå denne posisjonen) og økonomisk styring (virksomheten må kontinuerlig arbeide for å anskaffe ressurser og anvende disse på en produktiv og effektiv måte for å nå virksomhetens mål).

Begreper former virkelighet og derved blir det en utfordring hva man skal kalle barnet. Noen handelshøyskoler kaller kurset sitt kun for «Virksomhetsstyring». Andre benevner det som «Økonomi og virksomhetsstyring», mens en tredje variant er «Økonomisk styring og kontroll» eller «Strategisk økonomistyring» eller bare «Økonomisk styring».

For oss som er glade i å forsøke å lese og forstå hvordan hver enkelt kommune tenker om sin egen virksomhetsstyring, så møter vi på et dilemma basert på drøftingen over. For det første ser vi at det internasjonale begrepet inneholder verbet «control». Dette («to control») gir ikke de beste assosiasjonene for hva det innebærer å lede og drive en kommune på en god måte. De færreste vil nok tenke at beste praksis handler om en ren top-down styring. Derimot handler det om tre parallelle bevegelser; top-down, bottom-up og på-tvers.

Den andre utfordringen handler om at «Økonomi» inkluderes i de fleste definisjoner. Derved oppstår faren for at noen tenker at ansvaret for virksomhetsstyring – det kan kommunedirektøren delegere til økonomisjefen. Med andre ord kan både toppsjefen og de øvrige lederne i toppledergruppen «lene seg tilbake» og kun heie på økonomisjefen. Dette er imidlertid svært langt ifra det som litteraturen og forskningen beskriver som god praksis.

Virksomhetsstyring er og blir et evig ansvar knyttet til kommunens øverste ledere. Derved blir det også et kontinuerlig ansvar, for alle ledere, på alle nivåer, i kommunen. Og, for å slå inn åpne dører – ingen ledere, på noe nivå, kommer til å lykkes med dette arbeidet, dersom de ikke involverer medarbeiderne – både i oppbyggingen av virksomhetsstyringen og i utøvelsen av denne.

Det er gjort mye forskning på dette siste, og den viser at virksomheten – for å lykkes med innføringen av styringssystemer – må gjøre utviklingen og implementeringen «interaktiv». Dette innebærer at utviklingen må skje i «ansikt til ansikt» relasjoner mellom ledere og medarbeidere og mellom kollegaer på samme organisasjonsnivå. Videre må virksomhetsstyringen generelt være regulært på dagsordenen – og data som skapes og innhentes må kontinuerlig debatteres og tolkes.

Disse tre elementene må gjentas på alle nivåer av virksomheten, fra den øverste ledergruppen og ned på avdelingsledernivå. For å bringe inn en «detalj» – de som faktisk har skoene på og som skal gjennomføre den daglige tjenesteproduksjonen bør være aktive medspillere i utviklingen av målstrukturen og de tilhørende styringsparameterne / indikatorene.

Kommunene har blitt mer strategiske

Etter kommunelovreformen i 1992 ble, som kjent, fireårige økonomiplaner obligatoriske. Senere kom også plikten til å rapportere på resultater, inn. Dette ga kommunene rammer og frihet til å organisere styringen mer strategisk. Plan- og bygningsloven (1985) gjorde langsiktig arealplanlegging obligatorisk og la vekt på samordning og medvirkning. Begge disse endringene i lovverket gav et underlag for oppmerksomheten mot større grad av strategisk planlegging.

En av dem som, mest grundig, har studert norske kommuners tilnærming til å jobbe strategisk, er professor Åge Johnsen. Han viser til den internasjonale forskningen innen strategi i offentlig sektor og beskriver strategisk arbeid som: «systematiske forsøk på å fatte grunnleggende vedtak og gjennomføre tiltak som bestemmer hva en organisasjon er, hva den gjør, og hvorfor den gjør dette», eller noe enklere: «forsøk på å tenke gjennom handlinger på forhånd, i lys av våre mål og muligheter». En ofte referert faglig effekt er at «ved å jobbe strategisk kan en virksomhet få mer ut av en situasjon enn det maktbalansen i utgangspunktet skulle tilsi».

Johnsen undersøkte norske kommuners arbeid med strategi både i 2016 og i 2020. Spørsmålene rettet seg mot bruken av strategiske plandokumenter, planleggingsformer, medvirkning i den strategiske planleggingsprosessen, bruk av ulike styringsverktøy, kobling av den strategiske planleggingen til kommunens øvrige økonomistyring, innholdet i strategiene, forpliktelse til – og brukervennlighet i den strategiske planleggingen, samt vurderinger av nytten av strategiarbeidet. De mest brukte strategi verktøyene var formålsbeskrivelser, visjoner, verdier, satsingsområder, overordnede målsettinger og handlingsplaner.

Flertallet av respondentene vurderte strategisk planlegging som mer fordelaktig enn de tilknyttede kostnadene og innsatsene. I 2012 var 70% positive til strategisk planlegging. Dette tallet økte til 78% i 2016. I 2020 ble den samme undersøkelsen gjentatt. 79% svarte positivt (15% var ubestemte og 6% gav et negative svar). Kommuner som utarbeidet strategidokumenter og knyttet strategien til budsjett, mål- og resultatstyring og evaluering, rapporterte større opplevd nytte enn de som primært bare «la strategien inn i de obligatoriske planene». Dette kan tyde på at norske kommuner gjør gode oversettelser av aktuelle metodikker fra strategifaget, og at det er etablert sterke normer om at strategisk planlegging er rasjonelt.

Tilbake til den innledende drøftingen: Hva skal vi kalle denne prisen som deles ut hvert år?

Ideelt sett antar vi at de fleste vil være mest interesserte i få høre om hvilke kommuner som vi vurderer til å drive den beste helhetlige virksomhetsstyringen. Imidlertid håper vi at leseren (med innledningen over) for lengst har tenkt tanken om at det å utpeke klare «læremestere» innen «helhetlige virksomhetsstyring» blant norske kommuner, ikke er en enkel øvelse.

For å sitere en av kommunedirektørene blant årets topp-3 kommuner:

For meg er jo ikke virksomhetsstyring bare økonomi. Det er jo egentlig alle de prosessene som påvirker det totale resultatet. Det går på ledelse, arbeidsmiljø, sykefraværet vårt, holdninger og kultur. Du må favne det hele. Ledelse og virksomhetsstyring er jo to sider av samme sak.

Fire røde tråder som et grunnlag for å avdekke en kommunes virksomhetsstyring

Det er som kjent ofte både nærliggende og fristende å konkludere med at «alt henger sammen med alt». Dette vil i tilfelle passe godt til definisjonen på virksomhetsstyring. Imidlertid vil en slik konklusjon være krevende å benytte som et operasjonelt grunnlag for å evaluere styringen av en kommune. Derfor, ved å innrømme at vi ikke er i stand til å vurdere «alt» knyttet til en kommunes helhetlige virksomhetsstyring, så begrenser vi oss til å kalle prisen for «beste røde tråd».

Skal vi med denne tittelen operasjonalisere hva vi mest grunnleggende ser etter, så er det følgende 4 røde tråder:

• Den røde tråden gjennom planverkene
• Den røde tråden i målstrukturen
• Den røde tråden i organisasjonsstrukturen
• Den røde tråden i bruken av verktøy, modeller og begreper knyttet til virksomhetsstyring.

Visuelt kan dette fremstilles som følger:

Er kommunnen «lesbar»?

Uavhengig av de personene som har inngått i arbeidsgruppene gjennom disse 5 rundene som vi har hatt med «beste røde tråd», synes det hvert år å bli kommentert tydeligere og tydeligere fra arbeidsgruppen (traineer som rekrutteres blant norske handelshøyskoler) at det er viktig at dokumentene er «lett lesbare».

For oss «gamlingene» i juryen (som representerer kontinuiteten) har det også vært en interessant utvikling. Vi skal være så ærlige å si at de første par årene fant vi det enklest å lese de kommunene som hadde bygget opp dokumentene i rene pdf – format. Det var måten vi var vant til å lese store og tunge dokumenter på. Litt overraskende, også for oss selv, men det har skjedd noe gjennom disse 5 årene. De formatene og den funksjonaliteten som de digitale plan-, styrings- og rapporteringsdokumentene tilbyr, gjør disse langt enklere å lese og raskere å finne sammenhengene innenfor og mellom dokumentene. For eksempel ved at man kan lese en målstruktur som utgjør en «enkel» rekke bestående av «Hovedmål» – «Delmål» – «Indikatorer» (og med et tillegg for tidligere oppnådde mål og fremtidige ønskede mål).

Det som gjør denne beskrevne målstrukturene utfyllende, men uten å skape for mye «støy», er lenkene som er koblet til den beskrevne målstrukturen, gjennom begreper som «Strategi», «Oppdrag», «Tiltak», «Klimatiltak» og «Investeringer». Drill-down funksjoner gjør at leseren får tilgang til den videre detaljeringen av styrings- og rapporteringsinformasjonen, uten å måtte fordype seg i det hele og fulle bildet, dersom denne ikke ønsker å gjøre dette. Det vi ser er at de kommunene som utnytter denne typen funksjonalitet, kan fremstille både et overordnet og et detaljert bilde. Vi opplever dette som leservennlig.

Mindsettet vårt har derfor endret seg gjennom disse 5 årene, til å konkludere med at de rene pdf-dokumentene er forholdsvis krevende å lese. På den annen side kan disse dokumentene være gode på de kriteriene vi har satt for «beste røde tråd». Men, å komme seg gjennom disse krever en dedikert leser som setter av mye tid og tålmodighet. Vi frykter at denne gruppen er i mindretall, og at den vil krympe fremover.

Kanskje kan man si at vi har havnet mer og mer i retning av at «det enkle ofte er det beste» eller at «less is more» eller «KISS prinsippet («Keep It Short and Simple»). Det er nærliggende å koble dette prinsippet til tanken om at alt krymper! Som vi alle sannsynligvis tenker – AI, automatisering, robotisering og digital transformasjon vil komme mer og mer inn i alt arbeid som handler om å skaffe seg beslutningsunderlag og beslutningsstøtte – for alle typer virksomheter, inkludert kommuner.

Vår tanke, når vi leser de tre bærende styringsdokumentene for norske kommuner, er at disse ikke bør gjøres mer kompliserte enn nødvendig og at enkelhet sannsynligvis bør være et vesentlig formål for at disse skal bli lest og forstått og ha en betydning for innbyggerne.

Enkelhet og lesbarhet («transparens») i plan- og styringsdokumentene vil videre kunne være et suksesskriterie for en god administrativ gjennomføring av vedtatte mål fra de folkevalgte. Et vanlig bilde er, ifølge forskning, at mange medarbeiderne ikke er godt kjent med virksomhetens mål og strategier (gjelder på tvers av private – og offentlige virksomheter). God virksomhetsstyring, for en kommune, bør derfor ha fokus på de mest grunnleggende bærebjelkene for hvordan man kan oppnå sammenheng og helhetsforståelse, ikke bare for innbyggerne og de folkevalgte, men også for ledere og medarbeidere innad i kommunen.

Når vi ser på de kommunene som rangeres helt på topp i årets beste røde tråd, så ser vi at et fellestrekk mellom dem blant annet handler om tydeligere røde tråder, forenklinger i målstrukturene, færre planer og en høy grad av standardiseringer – rettet mot formen på planer, styring, rapportering, metoder, begreper og møtearenaer.

Motoren bygges del for del, men ettersom omgivelsesfaktorene endrer seg, kreves det et kontinuerlig utviklingsarbeid, vel vitende om at det aldri tar slutt. Den store fordelen for de kommunene som har virksomhetsstyring kontinuerlig på agendaen er imidlertid at det ikke trengs store steg fra år til år. De beste preges av at de snarere justerer litt og litt på den eksisterende motoren, fremfor å skifte den ut. Sett 5 år frem i tid, snakker ingen av årets topp-3 kommunene om revolusjoner i sin samlede virksomhetsstyring, kun om å videreutvikle og finjustere den motoren de allerede har på plass

Kilder:

Anthony, R.N., (1965). Planning and Control Systems – A framework for Analysis. Harvard University Press / Harvard University, Graduate School of Business Administration.

Hinderaker, E., Nikolaisen, N. (2014). Strategisk planlegging og styring i kommunene. I Johnsen, Å., (2017). En strategisk offentlig sektor. Fagbokforlaget.

Johnsen, Å. (2023). Strategic planning in turbulent times: Still useful? Public Policy and Administration, Vol 38(4), 445-465.

Johnsen, Å. (2017). Nye styringsverktøy og modeller – redskap eller legitimering?

Strategisk planlegging og styring i kommunene. Praktisk økonomi & finans, 33(1), 17–35.

Merchant, K. A., Van der Stede, W. A (2023). Management Control Systems. Performance Measurements, Evaluation and Incentives. Fifth Edition. Pearson.

 Meld deg på vårt nyhetsbrev

Få siste nytt fra Framsiktbloggen rett i innboksen!

Les mer fra Framsiktbloggen